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湖北乡镇污水治理PPP项目付费机制的思考

文章来源:网络 2017-10-09 15:24:23

湖北省委省政府作出用两到三年时间,实现全省乡镇污水处理设施全覆盖的庄严承诺。目前,全省99个县市区共筹划新、改建乡镇生活污水处理项目808个,全部采用政府与社会资本合作模式(PPP)。从市场情况来看,该类项目由政府付费,一经推出就受到业界的“热捧”。乡镇生活污水与城市生活污水和工业污水相比,其显著的特点是污水排放量波动较大。

另外,各地为抢抓项目进度,前期工作中对乡镇污水排放量的调查和污水处理厂规模的设定很难做到完全的科学客观。这就需要在PPP实施方案和合同中充分考虑到各种不确定性,特别是要通过设计合理的付费机制,在保证社会资本方获得合理利润的同时,尽量减少政府付费的不确定性,以市场化手段实现PPP项目各方的风险共但和利益共享,确保乡镇污水治理项目的长效稳定。

一、乡镇污水处理PPP项目中与付费有关的几个关键问题

1、水量调查有困难,规模设定缺依据

污水处理厂规模是核算政府付费的基础,而规模的设定有赖于对污水排放量的准确统计。乡镇污水的排放量往往呈现以下特征:一、周期性波动较大。由于大量的城镇居民外出务工,污水排放量在平时较小,但在在春节、国庆等主要节假日大量增加。二、居民用水与排水习惯对污水排放量有直接影响。由于各地经济发展和城镇化水平不一致,居民用水习惯存在较大差异,部分乡镇还未全面普及自来水,有些居民仍然在使用地下水,这减弱了通过自来水用水量来推算污水排放量的准确性。另外,部分居民家中修建了简易的化粪池,这也会对污水排放量和排放水质产生影响。以上这些因素都会导致污水量统计难度增加。

2、保底水量有争议,风险分担不合理

付费机制设计中的一个关键问题是如何分配污水进水量不足风险。一种做法是设定保底水量,例如前五年按照设计规模的60%-100%逐年递增来设置保底量,这样 “一刀切”的将水量不足的风险全部转移给了政府方。另一种做法是不设保底水量,此时社会资本方承担了水量不足风险。考虑到该类项目通常要求厂网一体,所以污水收集不足的风险理应由建设管网的社会资本方承担。但由于各地的可行性研究调查通常较为粗略,潜在社会资本方在前期也没有对污水排放量进行深入调研,对实际污水处理量的估计往往比较保守,其势必将通过提高污水处理服务费单价(以下简称“水价”)来应对水量波动风险。这里的水价通常反映了厂站建设成本与运营成本,在水量波动不大的城市生活污水或工业污水项目中,使用这种水价较为适宜,但在水量不太稳定的乡镇生活污水项目中,付费与污水处理量刚性挂钩会让社会资本方承担较大的风险,如果水量严重不足,其厂站建设成本都难以收回。因此,为规避风险,其提高水价的动机将更为强烈。

3、投资结构不平衡,绩效考核少激励

按照湖北省政府“厂网一体、建管一体”的建设要求,本次乡镇污水治理项目内容包括了管网的建设与运维、厂站的建设与运维四个部分,政府付费采用 “可用性绩效付费+运维绩效付费”的计算方式。但该类项目的投资结构呈“头重脚轻”,一个县的管网和厂站建设投资可能达到2-3个亿,但每年的运维费用可能只有2-3百万。如果在计算政府付费时将可用性与运维完全分开考核和计算,容易导致社会资本方“重建设、轻运营”,与政府真正的利益关切点发生错位。这样的付费机制缺乏对社会资本方的约束,未能凸显PPP模式“全程合作”的优点。另外,由于专项债券可用于提前支付污水管网的建设投资和部分污水处理厂的建设投资,如果社会资本方在前三年已经回收全部或大部分建设投资,其对后期运营的重视程度极有可能因为缺少经济激励而降低,这种情况在 “大建设集团+小运营公司”的联合体中更易发生。

二、完善乡镇污水PPP项目付费机制的几点建议

1、水量调查力求客观准确,规模设计预留调整空间

污水处理厂规模是影响付费的重要因素,对污水排水量的调查务必要做到科学客观。首先,应多渠道核实当地常驻人口数量。通过乡镇社区、卫计局、公安局、统计年鉴等多口径进行综合统计,如果条件允许,最好采用入户调查方式。其次,要充分考虑当地的用水和排水习惯。经济发展水平、自来水普及率、自建化粪池数量等因素对污水排放量都会产生影响。最后,地方政府应压实数据调查的工作责任。如果数据发生严重偏离,要对主要责任人进行追责。同时也要广泛宣传乡镇污水治理工作的意义和统计工作的重要性,避免一些乡镇抱着“政府项目,越大越好”错误想法虚报数据的情况。

即使前期开展了水量调查工作,但后期的真实的污水收集量仍然存在一定的波动风险,有必要引入柔性合同机制,在方案设计和PPP合同中对污水处理厂规模设定预留一定调整空间。一是在初步设计环节再次核定规模。目前湖北省大多县市采用是的DBOT的模式,即社会资本方承担设计、建设和运营的全部工作,有必要要求社会资本方在设计阶段再次核定污水排放规模,更为精准的把握污水处理厂规模。二是在运营期内约定规模和付费调整方案。污水PPP项目合作期限一般在20年以上,乡镇的城镇化水平在中长期存在较大的不确定性。一方面,当前的规模设定主要以现有污水量为依据,但在工艺选择上应优先选择那些易于增量扩容的技术,以应对将来污水量增加的情况。另一方面,如果实际污水处理量长期低于设计规模的一定比例(如负荷率连续三年低于50%),应在方案中明确污水处理厂的规模调整方式。如果因为厂站设施已建成无法调整,也应在方案和合同中明确付费调整方案,避免政府花费“冤枉钱”。

2、水价设定依据成本结构,水量波动风险双方共担

由于乡镇生活污水排放量的特点,在进入正式运营阶段前政府与社会资本双方对真实的污水收集量都没有把握,所以在付费机制的设计中应尽量减少水量对付费金额的影响,降低水量与水价的关联程度。一个可能的解决办法是根据污水处理厂的建设与运营过程中成本结构来设定水价,具体地,按如下方式设定水价:

P建设根据厂站建设完成后的决算成本及合同中约定的合理利润率进行确定。P固定、P可变根据运维成本结构(由社会资本方在投标报价时确定)及合理利润率进行计算,并在合同中明确约定。另外,为避免不平衡报价,应在合同中约定固定水价占比运维水价(即固定水价与浮动水价之和)的上限,并按不同规模分别进行设定,比如100-500吨规模的固定水价占比不超过70%;500-1000吨规模的固定水价占比不超过60%,1000-2000吨规模的固定水价占比不超过50%,具体的边界值应根据项目的规模与市场测试结果进行设定。(参见附表1:规模与运维成本结构)

相应的,政府当年付费按如下方式计算:

需要特别注意的是,以上公式中,仅最后一项中包含真实水量,水量波动对付费的影响仅通过固定水价传导,这样的付费机制依循了“成本(价值)决定价格,价格决定付费”的原理。对于社会资本,虽然承担了水量波动风险,但其建设投资和运维固定成本回报得到了保证;对于政府方,其所获得的污水处理服务费报价更为科学,支付的不确定性也更小。政府既不当“冤大头”,承担水量保底后的所有风险,也不做“周扒皮”,在无保底水量时让社会资本承受太多的不确定性,较好地实现了水量波动风险的合理分担。

3、强调运营绩效考核,合理使用专项债券

政府实际付费应与绩效挂钩,即根据对管网可用性、管网运维、厂站可用性、厂站运维四部分的考核结果计算政府当年付费额度。如前文所述,如果简单的将每部分的付费与绩效考核因子(可以理解为付费比例)相乘后累加作为政府付费总额,可能会导致“重建设,轻运营”的情况。所以,有必要将部分的可用性付费(即建设投资回报)与运维绩效挂钩。具体地,可以按如下方式计算最终的政府绩效付费:

F绩效为当年政府根据绩效考核的最终付费,α1和α2分别为管网和厂站可用性绩效因子,是根据绩效考核打分设定的付费比例,常见的付费比例设定方式为:当绩效考核得分超过85时,付费比例100%,绩效考核低于85时,每低一分则付费比例减少1%,低于60分时,付费比例为0%。α3是管网与厂站运维绩效因子,由于管网的维护相对简单,为计算方便可将其考核纳入厂站运维的考核体系进行打分。以上公式中将10%的可用性付费与运维绩效绑定,如果社会资本的运营与维护不到位,其建设投资的10%都有可能无法收回。通过付费机制中的经济杠杆,有效地引导社会资本加强对后期运营的重视。

当然,关联比例是否设定为10%取决于项目的投资结构,可视情况调整。另外,为实现治污全覆盖,湖北省发行了100亿元政府专项债券用于乡镇污水处理设施建设,并明确专项债可以用于提前支付管网和部分厂站的建设成本。需要强调的是以上公式中后半部分中的“F管网可用+F厂站可用”部分不因专项债提前支付而变化,否则对社会资本运维的约束与激励效力将大打折扣。由于专项债可用作资本金,可适当提高政府方在项目公司中的股权占比,根据项目规模不同,建议占比在20%-40%,这样有利于提高社会资本方的资本金回报率,政府参与程度高也有助于增加项目的吸引力,但对于规模较小的项目政府方占比不宜过高,以免社会资本因“蛋糕太小”而放弃参与。

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