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【PPP年会】|《基础设施和公共服务领域PPP条例(征求意见稿)》大讨论(下)

文章来源:中国PPP服务平台 2017-09-22 09:15:41

2017年9月16日,中国投资协会2017年政府和社会资本合作(PPP)年会在京召开。会议由中国投资协会主办,上海城建投资发展有限公司承办,中国PPP服务平台将全程进行报道。以下为各位专家在下午《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》大讨论的发言(下)。本文未经发言人审核。

下午论坛一为《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》大讨论,主持人为中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟先生。本文为该讨论的下半部分,上半部分已于昨天发布,欢迎点击阅读【PPP年会】独家 | 《基础设施和公共服务领域PPP条例(征求意见稿)》大讨论(上)

中国国际工程咨询公司研究中心主任 李开孟

主持人:感谢各位专家。五位专家从不同的角度对征求意见稿的亮点以及存在的不足发表了观点。我们国家PPP的立法是一个难度非常高的工作,我们知道PPP无论是英国的PFI还是法国的特许经营,都是在西方市场经济最完善的国家,英国和法国是西方市场经济最有代表性的两个国家,经过几百年市场经济体制的建设,上个世纪90年代逐步总结出来的的基础设施项目运作的方式,应该是欧洲国家对基础设施运作模式进行制度建设所提供的一个重要公共产品。这样的一个产品提出以后,非常遗憾,在西方国家没有太大的市场,因为这些国家已经完成了基础设施的建设,或者基本上完成了。而这样的制度模式巨大的市场在以中国为代表的广大发展中国家。而这些发展中国家有关政府治理体系、治理能力、法律制度等方面,并不具备接纳这样一种现代化高难度的基础设施运作方式的条件。

基于这样的形势,在发展中国家推动基础设施的PPP立法,是难度很大的工作。十八届四中全会提出全面推动法制建设这样的一个决定,提出要科学立法,严格立法,公正立法,全民立法,促进国家治理体系和治理能力现代化。我们也把PPP立法作为投资建设领域推动国家治理体系和治理能力现代化的一个重要的抓手,应该说大家对我们的PPP立法寄予期望,同时我们的法制国家、法制政府的建设还在路上,所以决定了PPP立法难度很高,同时大家又寄予很高的期望。

PPP条例征求意见稿发布之后引起社会高度关注,进行了各种层面的大讨论,也提出各种各样的修改意见和建议,各个机构、专家从不同的角度提出看法,而且这些意见还存在很大的争论。所以今天用这个机会,我想请教五位专家,你们对未来的PPP条例如何进行改进,如何制定一个高质量的PPP法,有什么具体的建议?

北京荣邦瑞明投资管理有限公司总经理 陈民

陈民:这个问题因为层次很高,但我是做实务的,从我的角度看看能不能引申到这个高层的问题上去。

第一,我最希望我们的立法在延伸的研究上能够进一步明确城镇投资体系里面,PPP到底处在一个什么样的位置上。虽然立法体现了长期政策的意愿,但是PPP的方式占的比重没有明确的说法。如果这个没有说法,技术性立法的味道很难彻底,如果在立法这个阶段不给出答案,我想我们现在大量的PPP公司,以及准备长期投身于PPP的企业,不确定的前景很大。我要做这件事情,怎么配置资源。我昨天和前天参加了好几个课题的PPP,有的叫PPP项目的长期规划,有的叫区域投融资体制发展规划,这些规划说来说去,最后落不了地的原因就是整体资源配置上怎么配置市场、配置政府机构。如果不给出答案,我们还是用技术的方式是不够的。PPP到底占多大份额?我希望这方面明确。

第二,我希望政府和企业合作上有一种约束性的视角。我们的数据平台统计了收益率的水平,大概都在5%—7%,换言之,这样的水平体现了合理利润是企业的,剩下的是政府的,一定程度上否认了企业的价值创造。你拿到的钱只要比存在银行里高,就是合理的回报。这样就制约了企业在高风险、创新领域上和政府合作。做基建够简单,融资成本也够。但是需要运营、招商、大规模投资和创新的领域上,远远不够我们价值的付出,所以制约了我们的创新。

第三,我期望能解决好合同管理、行业管理之间的关系。20年前来宾电厂这样的一些PPP项目的合同,非常长,几百页,几十个附件,中英双语,是建立在当时的制度环境之下,面对外部投资者。而20年后应该说制度环境有了很大的改善,但是我们的合同略显复杂。在一些风险实践上应该复杂,但是在管理问题上,应该跟我们的行业常规管理相衔接。比如合同从签完以后各个部门没人管我们了,这是为什么?本质原因是合同里面给他们定的这些管理事项,跟他们部门的职责、常规管理事项没有关系,所以他们习惯于按照部门规则去做。我们要标出技术立法的视角,把我们的PPP项目和行业管理结合起来。

主持人:闫拥军律师,你对PPP立法有哪些期待和建议?

盈科律师事务所合伙人 闫拥军

闫拥军:我们主要是做园区、特色小镇方面的,对土地研究比较深一些。本次条例中,关于土地的规定除了第四条以外,并没有做出特别的规定。尤其现在比较火的园区、特色小镇的项目,都离不开土地。至今PPP从2014年来讲,各个部委都在大力支持PPP项目发展,但是只有国土资源部直到2016年第三、第四批示范项目中首次发声,PPP项目收益不能和土地出让相挂钩,而且说了五个不允许,各个专家都在发表自己的意见,百家争鸣。但是我们注意到,评审结束之后,我们去看示范项目,我们发现里面华夏幸福项目、义县经济开发区的项目都入选了,而华夏幸福也参与了土地整理、基础设施的工作。土地的出让和未来收入也有一定的挂钩。我们就发现一个问题,就是这个政策和实际所选择的项目之间是有矛盾的。

对于这个问题怎么来理解?我个人的观念是特色小镇的未来。整个园区也好,土地的未来是什么?未来的政策是什么?这就看立法者的价值导向。未来社会资本从土地开发中退出,这点从全国各地政府都在禁止土地收入分成中看出。未来我相信政府也逐渐会看到前期的土地出让、发展服务费、招商引资都会不允许。华夏幸福这个项目反而是能够很好地平衡政府和资本之间的关系。立法有一个导向,但是在当下社会有一个现实,不能够完全符合。我们做立法的时候一定要把我们的立法导向明确告诉从业人员和参与者,而不能说只是为了解决问题而解决问题。

另外,和土地能不能挂钩和捆绑,这个是指PPP项目和PPP项目之间的土地用地可以捆绑,但是不能把和PPP项目无关的土地进行捆绑。土地根本政策就不允许两宗土地同时出让,因为以前这个就出现了很多问题,不能够因为推进PPP项目而再这样做。

主持人:刘世坚牵头的PPP群,聚集了几百位我们国家在PPP领域的专家,所以我们想听一下利用你们的平台,到底想把我们的立法带向哪里?

君合律师事务所合伙人 刘世坚

刘世坚:PPP立法我个人一直比较感兴趣,发改委特许经营立法小组的会上,我在会上发言,我们是做BOT、BOOT这些项目的,对PPP项目是有情节的。我觉得我们可以贡献一些事情。

现在这个条例,我有几点意见:

一是正视一个冲突、两个协调。PPP模式本身和现行的法律法规、政策体系、项目管理体系的冲突,这个冲突是现实存在的。而且2014年文件和所谓的《特许经营管理办法》(第25号令),并没有解决这个冲突。

两个协调主要是政策协调和部门协调。政策协调是由冲突引发的。部门协调一个发改委和财政部之间的问题。另外还有其他的一些很重要的部委部门,包括中央人民法院,认为PPP合同是行政协议。有三个部门2014年以来对PPP是无动于衷,就是国土、国资、国税,但是这三个部门协调难度非常大。

建议:三条路线。

第一条,框架性立法、体系性立法还是工具性立法。我们是要工具法还是要PPP方面的宪法?我个人认为需要宪法,因为我们做不到一部工具法,那我们就放弃这个幻想和要求,发改委、财政部、国务院也做不到。

第二条,我们做一个划定边界定义型的立法还是政策导向型的立法?过去我更强调政策导向立法,但是2014年以来国发2014的60号文、国办42号文,将来还会有更多的,不断地会有中共中央、国务院的文件出来,这些文件出台的时间短,所以来不及做一些细致的工作,划定边界性的工作它做不到。我们没必要跟这些文件做斗争,这种文件有时候是善变的。所以我们更多应该做划定边界的定义型的立法,理清市场上一些模糊的概念。

第三条,我们应该怎么立法?是做开创性工作,开天辟地?还是现实一点,锁定共识,有所结合?我个人倾向于后者。三年之后我们已经形成共识的东西,你去看2014年以来的国发和中发文件它是有共识和脉络的,我说的是五大纲领性文件(60号文、42号文、43号文、18号文、征求意见稿)。但是锁定之后还不够,因为我们解决不了工具和操作的问题,所以我们必须留住接口。就像土地问题,大家需求很强调,根据我们之前讲的一些共识,留出一些跟政策导向吻合的我们能够预测到的接口,这是可行的。比如说土地问题国发文件里就有接口,留出来就可以跟地方政府谈判,政府也可以和地方投资人在现有红线范围内找到结合点。

主持人:丁博士这几年一直在研究PPP的生态环境建设,它是从更大的视野和体系来看待PPP的立法问题。所以PPP立法是他所构想的生态体系的重要组成部分,所以希望丁博士谈谈你的看法。

江苏现代投资管理有限公司董事长 丁伯康

丁伯康:未来PPP立法的预期,我的根本期望是希望通过立法来引导PPP发展秩序。从启动PPP模式以来,时间不长,取得了比较大的成效,但是各个方面出现的问题也不少。如果说每个地方的政府领导他必讲PPP,每个政府工作报告必写PPP,每个政府部门出文件不谈PPP不好意思出,在这种情况下肯定要出问题。所以我在2015年提出了关于中国PPP发展的生态环境建设问题,希望通过构建比较良好的中国PPP发展的生态环境,能够健康持续地把中国PPP模式推进下去。

在这个体系建设中主要包括五个大的方面:

一是政策环境。如果政策不确定性很大,经常变,那肯定要出问题,对工作的影响也非常大。政策环境构建方面,需要进一步完善它的权威性、稳定性。

二是法律环境。法律环境构建就是通过立法来有序地推进,如何在继承的基础上去创新,而不是推倒重来?因为中国的PPP发展已经有一定规模,接近20年。尤其2000年中国特许经营,是最典型的PPP核心模式的应用。这些东西我们如何在那个基础上进行继承创新和发展,这个当中是需要对现有的法律框架进行完善还是推倒重来?

三是金融环境。现在的金融市场和金融产品,很多方面是不支持的,尤其我们监管部门的一些政策。这种市场不健全,产品不丰富,对于PPP持续利用或者发挥作用,最核心的资金问题解决不了。我们不能忘记,PPP模式根本的是政府投资项目的一种投融资管理,还是项目融资的范畴。因此金融市场和金融工具如果说不能在这个方面符合现在发展的需要而相应的与时俱进,这个很难。

四是信用环境。现在从中央到地方,都在倡导构建新型政府、法制政府。这只是从政府的角度。社会资本信用体系建设怎么样?你是以一定的能力和政府部门的反差去跑马圈地,去忽悠政府,甚至坑政府,这个也是玩不下去的。包括一些中介服务机构也是这样,这种乱象很多,一夜之间出来很多专家,都是牵扯到职业道德和职业信用问题。

五是市场环境。现在市场发展的秩序也很不正常。这个当中既有引导方面的问题,也有在实际推动过程中缺少监管、缺少约束的问题。现在反正把病人招进来,至于动手术的是资深的老医生,还是游医、庸医?这个不管。这个就埋下了很大的隐患。而且市场通过这个搞一些逆市场化的东西,比如说评比,给钱你就发放资格,这些都不应该有。

我们认为这种微环境的打造,构成了总体中国PPP发展的生态环境。我们需要在这些方面进行良好的构建,以维护中国PPP一个健康和可持续的未来。

主持人:由于时间的关系,我们请赵成峰处长给我们透露一下未来的PPP立法是怎样的。

国家发展改革委法规司法规一处处长 赵成峰

赵成峰:第一,我觉得要尊重规律,回归尝试。这几年有很多的问题,就是忘了本质。政府是社会目标的取向,和社会资本经济目标应该有一个平衡。所以它一定是博弈的法律关系,而不是婚姻的法律关系。婚姻是相亲相爱、互谅互爱。但是我们虽然强调了合作,但是一定有扩张性的,社会资本是逐利的,政府核心就是聚焦于信用的约束,要有失信的黑名单。第二,尊重历史。从PPP国际和国内历史发展的脉络看,英国的FPI就是政府购买服务的一种方式,它不存在特许经营,就是通过政府管制发牌照。法国为什么有特许经营?法国认为特许经营相对于政府购买服务,更有利于鼓励创新。社会资本要承担所有的风险,这样是有利于基础设施建设的。而且法国为什么要有财政能力和物有所值的评估,法国是严格禁止当代人花后代人的钱,所以我要对你严加限制,你用财政的钱改善你的服务,那么我就要设计一定的程序。

第二,我们30年PPP发展的历史,特许经营是我们特定的模式。这两年虽然PPP大力发展,但是特许经营仍然是主要的模式。

第三,尊重现实,这个立法是解决突出的问题。发改和财政一定要建立协调机制,强制性地督促政务协调。第二是选择程序的竞争性,以招标的方式。目前的体制来看,招标是唯一具有相对公平性的。第三是关注社会资本的独立性。对于社会资本的定义,国有企业的身份,怎么防范社会资本特别是PPP异化的问题,在法律上应该有所规定。

这就是我的想法。

主持人:PPP立法讨论起来确实话题很多,我们希望通过PPP立法活动,确实能够解决目前PPP使用范围过泛化的问题,能够促进投融资体制深化改革和政府职能的转变,通过PPP立法把我们纳税人的钱真正用好。

PPP立法应该是立法机构主导立法,我们国家也是这样,我们国家是人大,立法的主要目的是通过立法来把政府管好,把政府的权利限制在笼子里。我们国家有很多部门立法,这些部门立法是把自己部门的权利通过立法固定下来,这是国家立法过程中突出的问题。PPP过去三年我们认为它出现了很多问题,包括很多文件我们认为存在着很多的缺陷。而且我们推广PPP模式有很多功利性特征,比如说把它作为解决地方政府债务的方式。如果这些不合理的权利、规定,今后通过立法的形式固定下来,同时借助于大家迫切需要PPP立法的心情,仓促出台这个法,将后患无穷。人大的法出现问题了,它的修订是非常困难的。

我们今天的讨论就到这里,感谢各位的聆听,感谢各位专家,希望我们的讨论对推动我们真的出台一个高质量的PPP条例能够有所启发,谢谢大家。

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