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王天义:从中国发展新常态到政企合作(PPP)新模式

文章来源:网络 2017-10-10 10:35:55

近日,由清华大学主办、清华PPP研究中心承办的第二届“中国PPP论坛”在北京友谊宾馆举行。国家有关部门和地方政府负责人,联合国、世界银行、亚投行等国际组织代表,国内外高校和研究机构专家,“走出去”央企国企和知名民营企业负责人,金融投资、专业咨询领域的著名人士,以及数十家知名媒体的记者等共700余人参加了论坛。围绕今天论坛的主题,我想把“一带一路”和PPP放到中国发展新态势或新常态的更大格局中来解读。大家知道,中国从过去五年到现在,再到未来的五年,甚至几十年,中国的发展应该说进入到一种新常态或者新态势,有几个大的方面,我们可以非常坚信不大可能发生大的逆转。

第一个新常态是中速发展。中国经过几十年两位数的高速增长,目前已回落到一位数的增长,6%、7%。过去两位数的高速增长,让我们成为世界的第二经济体,但是也付出了环境和资源的惨痛代价。进入中速新常态的中国,最大的命题是什么?就是如何跨越中等收入陷阱,并带领广大发展中国家,跨越这个魔咒般的陷阱,这是中国的神圣使命。大家知道,世界上有100多个发展中国家,但是真正跨过中等收入陷阱的国家并不多,日本用了12年跨过去了,韩国用了8年,中国目前的人均GDP为8千多美元,距离1万5千美元的高收入发达国家,中国还有一段不短的路要走。我觉得对中国政府来说,特别是地方政府,如何从过去的两位数但却是粗放型高速增长转换到一位数但却是有质量、可持续、资源节约与环境友好的中速发展状态,是一个很大的命题,弄不好我们会出现本领恐慌,因为有质量的可持续的中速发展,比粗放的高速发展要难的多。

第二个新常态是实体经济。中国作为一个发展中大国,我们必须坚定不移地发展实体经济。上个月我在东亚工商领袖峰会演讲中,谈到了实体经济要处理好三个关系:实体经济与金融的关系,实体经济与资源环境的关系,实体经济与创新的关系。关于实体经济与金融的关系,中国中央政府前不久召开了金融工作会议,国家主席习近平先生明确指出:金融是实体经济的血脉,为实体经济服务是金融的出发点与落脚点,也是金融的天职与宗旨,金融要回归本源。最高领导带有纠偏式的正本清源的要求,是针对当下中国不同程度存在的脱实向虚倾向的强烈提醒,铿锵有力,掷地有声。从当下全球经济的发展态势来看,以简单生产过剩的经济危机不太常见了,我想很重要的原因是交通物流的发达,特别是科技进步与信息化,生产者与消费者之间的供需信息不对称问题解决得越来越好,生产的盲目性越来越少。如今更多时候经济危机表现为金融危机,为什么?我总结了金融的三个“太”:金融太容易赚钱,金融太容易创新,金融太不容易监管。金融太容易赚钱,金融界这种看不懂的资本传奇故事无时不在刺激着人们的神经;金融创新的成本和时间几近为零,聪明大脑加上方便电脑,一夜之间一大批金融产品就会制造出来;金融太不容易监管,无形的金融产品,加上有形的监管,有的时候力不从心,金融危机带来的后果比传统的经济危机还要严重。我们必须防范金融风险,让金融为实体经济更好地服务。

第三个新常态是生态文明。前不久河南省委举办了一期生态文明与可持续发展的丹麦培训班,将全省几十位厅级干部包括书记市长送到丹麦进行为时两周的培训,出国之前做了两天预培训,我到场与地方领导进行了报告交流。讲到生态文明,如果说“一带一路”上跑的是中国复兴号高铁,那么高铁上装载着很多影响世界的中国产品或中国概念,比如刚才胡鞍钢教授讲到的习近平计划,再比如人类命运共同体,还有一种重要产品或概念,就是生态文明。人类从远古走来,经历了农业文明,工业文明,到如今正在经历生态文明,即真正实现人与环境、资源、经济、社会等的协调发展,可持续发展。我觉得从绿色中国,到绿色“一带一路”,再到绿色世界、生态文明,这是一气呵成的重要命题,应该是个新常态。

第四个新常态是环境保护。大家知道,中国政府正在不断加大环境治理和惩治力度,从中央环境巡视督查,到环境问题约谈,再到按日计罚的环保法,中国政府希望通过不断加大环境治理力度和惩治力度,给老百姓带来越来越好的绿水青山,习近平总书记讲到,绿水青山就是金山银山。

第五个新常态是一带一路。关于这个新常态大家谈得很多了,我就不再重复了。

第六个新常态可能就是PPP模式。之所以说是可能,是因为取决于我们对PPP理论与实践的把控效果,把控得好,就会成为新常态,把控得不好,失控,就可能来去匆匆,这是我们PPP界都不愿意看到的,所以我们要且行且珍惜。

今天论坛的主题是“一带一路”与PPP。我去年在香港《东方财经》杂志写过一篇专栏文章,叫《“一带一路”双引擎:AIIB+PPP》,我认为“一带一路”有大量的基础设施需要建设,各国政府都缺钱,当然也缺效率,所以PPP是重要的引擎之一。我想,未来的“一带一路”应该是绿色的“一带一路”,在“一带一路”发展过程中,中国的环保应该走出去,所以我们光大国际开始进行全球布局,在德国建了光伏发电厂,在波兰收购了最大的固废处置公司,如今波兰全国30%的城市垃圾是光大国际负责处置的,我们正在越南用标准的PPP模式建垃圾焚烧发电厂,中国的资金要走出去,中国的管理要走出去,中国的PPP模式也要走出去,中国行之有效的垃圾焚烧发电PPP模式已经被越南政府全盘接受,比如说中央政府给电价补贴,地方政府给垃圾处理费,越南政府接受,表明对中国经验的认可。我们在影响其他国家,希望其他国家也能够接受,但是每个国家有具体的国情差异。比如说乌克兰接受起来就有一定的困难,大家知道,乌克兰既缺电,垃圾也没有很好的处理,乌克兰政府认为用垃圾发电既可以解决垃圾的问题,也可以解决电力短缺的问题,所以今年年初邀请我去演讲,介绍中国垃圾发电的技术以及相应的PPP模式。介绍完之后,乌克兰政府提出,让政府支付垃圾处理费有困难,但我们会认真考虑。

大家知道,去年10月,国务院几部委联合发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,其中最受关注的是将在垃圾处理、污水处理等领域探索开展PPP模式强制试点,一度引起了大家不同的反响。做出这样一个强制性的试点,无外乎表明在这两个领域当中,PPP模式是非常成熟的,效果非常好。

接下来几分钟的时间,我想结合我们在中国用PPP模式做的100多个垃圾焚烧发电和污水处理项目,跟大家分享一下其中的几个关键点。

一是投资规模。基础设施和公共服务项目有大有小,大的有几百亿乃至千亿级投资规模,小的则只有百万甚至更少的投资规模。虽然全球不少国家对PPP项目投资规模下限做出限定,还没有一个国家对上限做出限定,但对现实PPP模式而言,规模太小不值得做,规模太大不太好做,适度规模才更容易成功。今年年初在英国财政部,英国PPP中心负责人JamesBilingual跟我交流时谈到:英国的经验,太大规模和太过复杂的PPP项目不太容易成功。前年在北京举办的中日论坛上,日本教授介绍到:日本全国现有500多个PPP项目,平均规模折合人民币在5亿左右,日本PPP项目成功率高达99%,这跟规模适度不无关系。回过头来看中国城市垃圾发电和污水处理项目,通常一个垃圾发电项目日处理规模在500吨到3000吨之间,一个污水处理项目日处理规模通常为5万吨到30万吨,按目前正常投资成本计算,垃圾发电项目和污水处理项目的平均投资规模在5亿元左右,是比较适当的投资规模,很多有实力的企业使用自有资金加正常银行贷款就可以实现有效投资,无需探讨过于复杂的其它融资形式。其实,如果企业连这个资金实力都没有,那就不要做这个领域的PPP项目了。

二是模式选择。体现政企合作关系的PPP模式不是单一模式而是模式集群,但各个国家、各个领域会有不同的模式偏好,中国在PPP概念14年正式引进之前,BOT、TOT就在城市污水处理以及高速公路等基础设施投资建设运营中得到了应用并取得不错的效果,所以在大规模推进PPP模式的今天,这两种针对增量和存量基础设施的模式,成为中国PPP特别是垃圾发电和污水处理项目的主打模式。BOT、TOT这两种模式,由社会资本方出资建设(或购买)并负责长期运营维护,同时解决了政府的两缺即“缺资金”和“缺效率”,既符合中国国情,又契合PPP的要义,即强调PPP模式中O(运营)的不可或缺性,而且经营期限大都在25到30年,得以体现长期稳定的伙伴关系。至于其它国家,情形就有所不同,如新加坡政府选用的是DBOO模式,因为在新加坡政府看来,BOT模式项目存续期间资产所有权不够清晰,而DBOO也是由企业投资建设并拥有产权,只是期限到时政府与企业商定资产处置方式而不是无偿移交。日本政府则更多选用BTO模式,因为日本政府对重要而敏感的基础设施想在企业投资建成后第一时间拿回所有权,之后企业再按约运营。所以,国之不同,模式有别,新加坡的DBOO和日本的BTO都值得中国思考和借鉴。当然,中国过去更多BOT项目是社会资本独资,而现在更多BOT项目是政企合资但企业控股,政府出资入股有利有弊,意义不是很重大。

三是社会资本能力选择。PPP中政府对社会资本有三方面的能力要求:投资能力、建造能力和运营能力,最理想的社会资本是同时具备这三种能力。如果这样的社会资本稀缺,那就退而求其次,具有两种能力的社会资本,一是同时具有投资能力和建造能力,如大型建筑企业,但他们更适合做EPC、BT而不是PPP,因为他们没有运营能力也对运营不感兴趣;二是同时具有投资能力和运营能力,这类企业是很适合做PPP的,因为诸如垃圾发电、污水处理等PPP项目几十年的运营非常关键,运营(Operation)是PPP项目中必不可少的关键要素,而且由这类企业去外包建造业务,他们会从接续的运营角度去实施最有效的监管。如果企业只有一种能力,那由各自具有投资能力、建造能力和运营能力的三类企业联合设立SPV,共同运作PPP项目也不失为一种选择,但对于投资规模不是很大的垃圾发电和污水处理项目这种三合一的组合可能不是最佳选择,因为这会增加社会资本三方之间的合作成本以及政府的合作成本和监管成本。

四是物有所值。物有所值是当前中国PPP界争议很大的话题,支持者与反对者都挺多,我是物有所值的支持者。物有所值的价值和意义在哪里?其实道理很简单,政府做事做决策,总要思考、分析、研判一下,这事值不值得做?怎么做更好?不能做赔本买卖,尤其涉及公共利益的基础设施和公共服务又是二、三十年的长期合作与运营,PPP需要严肃与认真,而严肃与认真就部分体现在物有所值与财政承受能力两个重要概念和理念上。物有所值能否精准测算不是问题的关键,问题的关键是政府要有这个价值意识和理念自觉,并努力找寻定性与定量相结合的测评方法。物有所值的意义还体现在,它是合理回报理念和机制的制约因素,因为如果项目回报过高,物有所值可能就是负数了,因为物有所值=政府单干时的全部成本(包括融资、建设、运营成本)-PPP模式下企业全部成本(融资、建设、运营成本)-企业利润,政府运作项目可以没有利润,但如果企业获取的利润高到足以超出政企成本之差,物有所值就成了负数。回到垃圾发电与污水处理行业,由于这是具有一定管理难度和技术要求的行业,企业在建设运营方面会表现出更高的效率。美国环保部门的统计数据表明,城市这类环保基础设施无论建设还是运营,平均来说企业效率比政府效率高15—20%,或者说企业较政府会有15-20%的成本节约,我想这个结论应该适用于中国。基于此,我们至少可以得到两点有价值的结论:一是合理回报应该低于此政企效率之差或成本节约,这既是竞争博弈的结果,也是物有所值的要求。二是如果政府通过有效的竞争机制选定了优秀的社会资本方,又设计了有效的激励约束机制,社会资本方始终表现出应有的效率但却始终只能获取低于政企效率差的合理回报(比如8-12%),那我们就可以不用测评而得到物有所值的结论。这里不难看出,物有所值体现在几个要素的叠加效应:优秀企业、有效机制、企业效率与合理回报。反过来说,如果企业不优秀或者机制无效率或者回报太高,都不可能是成功的PPP。物有所值是测评出来的,更是选择、设计、合作与监管出来的。

五是财政承受能力。中国PPP界对财政承受能力概念的认可程度远远高于物有所值,但对10%的上限要求有所争议。首先需要说明的是,财政支付能力和物有所值都是全球PPP界的重要概念,很多国家PPP政策规制中都对财政支付能力做出类似我国这样的上限要求。从大道理来说,政府之所以要做PPP,是因为政府缺钱(当然也包括缺效率,缺资金缺效率可以概括为政府失灵);而企业之所以愿意做PPP是因为可以赚钱,但只能赚取合理回报;政府在企业赚钱的状况下还要做PPP,那是因为政府觉得可以省钱,因为存在政企效率差异,也就产生了物有所值;企业在政府缺钱的情况下还敢做PPP,那是因为企业知道政府缺的是大钱而不缺小钱,变短期集中支付为二、三十年平滑支付之后,政府放大了年度化财政承受能力。所以,政府缺钱、企业赚钱、政府省钱、政府付钱(有钱),关联着政府失灵、合理回报、物有所值、财政承受能力等一系列PPP的重要概念和价值理念。回到垃圾发电、污水处理行业,有人说,之所以适合或者要求强制做PPP,是因为它有比较好的现金流,而现实状况是:一是城市居民(部分地区已包括农民)是要交污水处理费的(含在自来水费中),但基本不交垃圾处理费或交的很少;二是污水处理费及可能少许的垃圾处理费是由政府向居民收取而不是项目公司向居民直接收取;三是很多城市政府并没有把收缴的污水处理费或垃圾处理费实行专款专用制度;四是政府向居民收取的污水处理费或垃圾处理费无法满足项目公司付费额,会形成支付缺口;五是通常由政府财政部门向项目公司实际支付污水处理费或垃圾处理费,存在政府补贴。所以,从道理上来说,污水处理项目实行的是使用者付费+政府补贴,而垃圾发电项目实行的基本上是政府付费,但从企业实际感受看,两者基本上都是政府付费。当然,垃圾发电项目,企业收入的大头来自中央支付的每度电0.65元的电价补贴。不过现在中央这个国补出现很大拖欠有违PPP的契约精神。正是由于垃圾发电项目收入的2/3来自中央电价补贴,污水处理费的2/3来自居民交付的处理费,所以城市政府财政支付压力不是很大,再加上环保监管力度的不断加大,绿水青山生态文明建设的普遍要求,都确保和强化了这两类PPP项目的财政支付安排和支付能力。但国家提出财政支付能力设限要求,地方政府认真算计、自我约束,避免发生支付问题和契约危机,也是必要和有益的。

六是合理回报。我个人认为,合理回报是PPP最核心的理念之一,因为它关乎社会资本的经济利益,也关乎民众的切身利益,关乎政府的支付能力与物有所值,也关乎社会的公平与效率。回报高了不行,低了也不成,唯有合理回报且是长期稳定的合理回报但又不是固定回报才能维护一个好的PPP状态,达到三赢佳境:政府、企业和民众,政府省钱、企业赚钱、民众受益。遗憾的是,几年来合理回报似乎并没有得到政府及社会的足够重视,以至于出现恶意低价竞争和恶意低价中标,其后果导致要么粗制乱造,要么偷工减料,要么二次经营,要么资源储备,都是不可以的。合理回报最终要体现为数字化的投资回报率,至少有两个参考值:一是应高于银行长期融资利率,否则项目对投资者没有吸引力;二是应低于政企效率差值,否则物有所值测评会有问题。根据前面所述,8-12%也许是垃圾发电和污水处理PPP项目的合理回报的建议区间。现实中,显然不是政府承诺保证这区间的某个固定回报率,象银行贷款那样,因为PPP项目企业是投资而不是银行贷款。政府是在考量行业平均成本基础上通过招标竞争确定合理的单位垃圾处理费和污水处理费,以使企业获取合理回报,政府保的单位固定处理费而不是投资的固定回报率,这就有了激励相容的机制,企业通过技术创新和加强管理,提高效率降低成本,就可以获取处于合理回报区间内更高一点的回报,否则回报就要低一些。当然,还要建立风险分担、利益分享机制,特别是建立垃圾处理费、污水处理费依据价值指数变动适时调整的或简单或复杂的调价机制,使得合理回报长期稳定和可持续。

七是风险分担与利益分享。风险分担与利益分享是伙伴关系的应有之意,体现的是公平与效率。对某种风险让更擅长承担者去承担并获取相应回报,体现的是效率;某种利益让主要贡献者去分享,体现的是公平。在PPP实施原则中,都建议项目投资、建设以及运营方面的风险主要由社会资本方承担并获取合理回报,而外部政策、法律等方面的风险主要由政府承担,自然灾害等不可抗力风险由政企双方共同承担。针对垃圾发电项目和污水处理项目,投资、建设、运营方面的风险的确由企业独家承担,但外部政策法律变化如前年实行的增值税政策调整以及最低处理量等风险由政府承担,保底量是很多垃圾发电项目和污水处理项目PPP协议的必要条款,但鉴于很多城市垃圾量充足且稳定增长,一些垃圾发电项目PPP协议中政府坚持取消保底量的条款,企业也只能不情愿地接受了。还有,目前垃圾发电项目中央给予0.65元的电价补贴,现在有动意要调低这个国补,如果当真,这个风险也应该转由地方政府承担。地方政府如何承担外部风险?通常是通过调高单位垃圾处理费或污水处理费给予企业合理补偿,以维持其合理回报。而保底量机制通常是政府承诺项目投运后前几年内按递增式协议约定量而不是实际处理量支付处理费,维护企业的合理权益。从中不难看出,PPP不是完全市场化的机制,它讲的不全是严格的法理,还有浓浓的情理。

重要的事情说三遍,针对中国PPP,我也有三句重复不止三遍的话:中国PPP,请让理念先行;中国PPP,请量力而行;中国PPP,请简单易行。

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