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安徽省住房城乡建设厅关于推进住房城乡建设领域政府与社会资本合作的实施意见(建计〔2018〕18号)

2018-02-13 10:34:21

各市住房城乡建设委(城乡建委、城乡规划建设委),各行业主管局,国家级风景名胜区管委会(处),广德、宿松县住房城乡建设委(局):

为贯彻落实《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省支持政府和社会资本合作若干政策的通知》(皖政办〔2017〕71号)精神,鼓励和引导社会资本参与全省住房城乡建设领域政府与社会资本合作(PPP)项目的投资、建设、运营,提高城市综合承载能力,改善城乡人居环境,提出如下意见。

一、总体要求

以党的十九大精神为指导,深化投融资体制改革,按照“依法合规、创新务实、建管并重、统筹推进”原则,在全省住房城乡建设领域大力推广PPP模式,落实国家和省PPP支持政策,建成一批示范试点项目,稳步推进PPP模式规范健康发展,为推动住房城乡建设发展质量变革、效率变革、动力变革提供有力支撑。

二、适用范围

住房城乡建设领域PPP模式主要适用于本省行政区域内政府负有提供责任、需求长期稳定且适宜社会资本承担的城乡市政基础设施建设项目和公共服务项目。主要包括:

(一)综合管廊项目:包括城市地下综合管廊和地下空间综合开发等。

(二)城市黑臭水体整治及水环境综合治理项目:包括黑臭水体整治、水环境综合治理及后期养护、污泥处置和资源化利用等。

(三)供水、供气、供热项目:包括城镇供水、管道燃气,热源厂、换热站等。

(四)雨(污)水和垃圾收集处理项目:包括城镇排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂;生活垃圾收运及处理,餐厨垃圾资源化处理,建筑垃圾综合利用等。

(五)道路交通项目:包括公共交通配套设施、城市公共停车场、道路桥梁(隧道)等。

(六)市政公用设施管理养护项目:包括城市照明、道路桥梁(隧道)维护、公园及园林绿化管理养护、道路清扫保洁、公共建筑节能等。

(七)公共租赁住房等保障性安居工程建设和运营管理项目。

(八)农村垃圾、污水等环境治理和小城镇基础设施建设项目。

(九)其他适宜采用PPP模式的项目。

三、实施模式

按照住房城乡建设领域项目的经营特性及向使用者收费的可行性,实施不同的PPP模式。

(一)经营性项目。对于具有明确的收费基础,且经营收费能够完全覆盖建设和经营成本,能产生合理利润的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。如城镇供水、燃气、加气站、供热等项目。

(二)准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本,需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。如公共租赁住房、综合管廊、公共停车场、污水处理、中水回用、生活垃圾收运、垃圾处理、餐厨垃圾处理等项目。

(三)非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过“政府付费”或“政府租用”,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等模式推进。如市政道路(桥梁)、生态保护、城镇排水、雨水收集利用、水环境治理、道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、园林绿化管养等项目。

各地区可根据当地实际情况及项目特点,积极探索、大胆创新,灵活运用多种方式,切实提高项目运作效率。

四、实施流程

(一)项目谋划。各地住房城乡建设主管部门应当根据当地经济社会发展规划、行业专项规划和本地实际,综合考虑财政承受能力、项目经济社会效益等因素,按照项目合理布局、资源有效配置等原则,精心谋划筛选回报机制明确、投资规模适度、条件成熟的项目,推广应用PPP模式。政府参与的新建污水、垃圾处理项目应全面实施PPP模式,有序推进存量项目转型为PPP模式。提倡以设区市或县级为单位,对市县、乡镇分散的同类项目或关联项目组合打包,实施PPP模式。

(二)项目推介。各地住房城乡建设主管部门应在专项规划基础上建立PPP项目储备库,实行动态管理、滚动实施、分批推进。积极向发改、财政部门推介,并协助做好项目筛选、审核等工作。同时,充分利用本地和省级PPP项目推介平台和政府采购信息发布平台,做好PPP项目的宣传推介工作。

(三)项目联审。各地住房城乡建设主管部门应配合相关部门建立健全PPP项目联审机制,积极引入第三方咨询机构、从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性方面,对项目进行综合评估。

(四)实施方案编制。政府或其指定的有关职能部门或单位,作为项目实施机构。PPP项目实施方案由实施机构组织编制,可委托专业咨询机构编制。社会资本发起PPP项目的,应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书,经行业主管部门审核同意后,由社会资本方编制项目实施方案。

实施方案内容包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等。如果项目涉及向使用者收取费用,应取得价格主管部门出具的相关意见。有关主管部门拟订合作项目实施方案,应当重视征询潜在社会资本方的意见。

(五)评价论证。实施方案编制完成后,由项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。

(六)选择合作伙伴。各地应坚持“规范、公开、透明”的原则,严格根据《预算法》、《合同法》、《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规规定,选择项目合作伙伴。综合评估项目合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。

(七)签订项目合同。PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案,组织起草PPP合同草案,包括PPP项目主合同和相关附属合同(如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等)。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委、财政部发布的PPP项目合同指南。项目合同中不得约定由政府回购社会资本方的投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失,不得约定社会资本方的最低收益;严禁利用政府和社会资本合作方式违法违规变相举债,严禁新增隐性债务。

(八)项目评价。各地住房城乡建设主管部门应会同同级财政、审计等部门,依据有关法律法规、相关专项规划和技术标准规范,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,并通过定期检查、随机抽查、中期评估等方式,组织或委托第三方专业机构,对项目的合同履行情况、绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,并将绩效评价结果对外公示,接受社会监督。同时,将绩效评价结果作为价费标准、政府补贴及合作期限等调整的参考依据。

(九)项目移交。项目实施期间社会投资人出现重大违约或发生重大不可抗力等事项,需要提前终止合作的,要合理划分各方责任,妥善做好项目移交,保障项目设施持续稳定运行,保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后,要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织项目验收、资产交割等工作。

五、保障措施

(一)完善投资回报机制。实行上下游价格调整联动机制,价格调整不到位时,可根据实际情况安排财政性资金,对企业运营进行合理补偿。积极探索优化住房城乡建设领域准经营性与非经营性PPP项目的多种付费模式。依法依规为准经营性、非经营性项目配置物业、广告等经营性资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。按规定采取资本金注入、投资补助、基金注资、担保补贴和贷款贴息等多种方式,加大对列入国家或省级项目库的PPP项目支持力度。

(二)加强融资支持。对推广PPP模式成效明显、社会资本参与度较高的项目和地区,在住房城乡建设领域相关专项资金分配时予以适当倾斜。各地住房城乡建设主管部门应加强与有关金融机构的对接合作,及时共享PPP项目信息及调度情况,争取差异化信贷支持,会同有关部门加快项目审批核准等前期工作,为融资工作顺利推进创造条件。积极推进符合条件的PPP项目通过资产证券化方式实现市场化融资。

(三)强化监督管理。各地住房城乡建设主管部门应积极配合发改、财政等部门加强对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理,并依法加强项目合同审核与管理,加强成本监督审查,确保公开透明、规范运作、程序合法。项目实施机构要加强内控管理和风险防控,建立健全有效的监督机制,防止违法违规现象发生。

(四)加强示范引领和人才培训。各地应以市县、乡镇污水收集和处理、垃圾处理、城市黑臭水体整治和后期养护、综合管廊建设、轨道交通等项目为重点,积极推进PPP项目示范,及时总结推广经验,充分发挥示范项目的引领作用。积极开展政府与社会资本合作相关政策法规、标准规范、协议合同、监管程序等方面的业务培训和指导,加快培养专业队伍和人才,进一步提高对PPP模式的政策把握和实务操作能力。

(五)营造公平竞争市场环境。鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业,按同等标准、同等待遇参与PPP项目。不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件,过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇。注重调动民间资本参与PPP项目的积极性,在项目储备、论证、社会资本方选择等阶段,用足用好各项支持政策,为民间资本参与PPP项目提供便利。

2018年2月7日

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