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【行业原创】全国各行业PPP项目情况分析——生态环保篇

中国PPP服务平台 139 2018年12月06日
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财政部政府和社会资本合作中心(以下简称财政部PPP中心)项目库中,按行业分类,PPP项目主要分为市政工程、交通运输等18个大类,剩余少量项目归为其他类。2018年上半年,财政部PPP中心完成项目库集中清理工作,并将整个PPP项目库分为项目管理库、项目储备清单两部分。项目管理库包含准备、采购、执行和移交阶段项目,该部分项目已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。项目储备清单则只包含识别阶段的PPP项目,是地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目,但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。

中国PPP服务平台按财政部PPP中心行业分类,分别从PPP项目库统计数据、中标情况、产业政策等几个方面对行业情况进行统计分析,供大家参考。本篇为生态环保篇。

一、PPP项目数据

截止2018年9月底,财政部PPP中心项目库中(含项目管理库、项目储备清单),共有生态环保项目1008个,总投资10681亿元。

(一)项目管理库

从项目管理库数据来看,生态环保PPP项目共729个,占管理库中所有项目的9.38%;项目总投资8133亿元,占所有行业项目的7.04%。总体规模在各行业中处于第三位,见图一。全行业平均每个项目投资金额为14.87亿元,生态环保PPP项目平均为11.16亿元,低于10亿元的项目占比67%。最大金额项目(269亿)是最小金额项目(0.13亿)的2000多倍,可见生态环保PPP项目规模差距大。

图一  项目管理库中各行业PPP项目个数分布

从回报机制来看,可行性缺口补助355个、使用者付费22个、政府付费352个。政府付费项目很多,完全依赖使用者付费项目极少,说明生态环保类PPP项目社会公益属性较强,其直接经济收益水平不高,大部分需要政府出资或补贴。

从落地率来看,生态环保PPP项目处于准备阶段126个,采购阶段240个,执行阶段项目363个,落地率为49.8%,基本与全国全行业51.96%的项目落地率持平。

从项目细分领域来看,综合治理项目594个,湿地保护项目39个,其他类96个。综合治理项目占81.5%,是生态环保PP P项目的主要细分领域。

从地区分布来看,生态环保项目分布较广,广东、河南、湖北、山东、安徽、贵州、湖南的PPP项目个数较多。其中,安徽、山东落地情况较好,湖北落地率较低。广东、河南、湖北有较多项目处于准备与采购阶段,社会资本方可关注。

表1 全国各地区生态环保PPP项目分布情况统计表

(二)项目储备清单

财政部PPP中心项目储备清单中生态环保PPP项目279个,项目总投资约2548亿元。分别占全国的5.99%、4.73%,比例低于管理库中的占比。

从回报机制来看,可行性缺口补助项目114个,使用者付费47个,政府付费118个。使用者付费项目占17%,较管理库明显升高。

从项目细分领域来看,综合治理项目186个,湿地保护项目44个,其他类49个。综合治理项目占67%,仍是储备库中生态环保PPP项目的主要细分领域。

从地区分布来看,河南、四川、湖北、贵州、山东项目较多。

表2 各地生态环保PPP储备项目统计表

(三)最新项目清单

下表中列出来2018年1月份至今新发起、尚未落地的生态环保PPP项目,社会投资方可关注。

表3 2018年2月至今新发起生态环保PPP项目表

二、招投标情况

从财政部PPP中心项目管理库数据来看,生态环保PPP项目执行阶段个数排名第三,成交额排名第四,处于前列。

图二 财政部PPP项目库各行业执行阶段项目情况

另一个可供参考的数据,《明树数据2018年8月全国PPP项目市场动态》报告显示,截止到2018年9月初,生态环保PPP项目总成交排名第四,与财政部项目库排名基本一致。

图三 明树数据各行业PPP项目累计成交额

财政部PPP中心项目库中执行阶段投资金额较大的项目中标结果如下:

表4 部分生态环保PPP项目中标情况表

从表中可以看出,大型生态环保PPP项目大都是在2016-2017年落地。中标方以央企、地方城建投资集团牵头的联合体为主。

三、产业政策

(一)生态环保领域PPP政策

2015年4月9日,财政部、环境保护部联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见(财建[2015]90号)》。

根据《意见》,饮用水水源地环境综合整治将成为推进政府和社会资本合作的重点领域。为建立投资回报机制,《意见》强调综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式,分类支持经营性、准公益性和公益性项目,并通过土地开发、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源吸引社会资本参与。

《意见》要求地方各级财政部门统筹运用水污染防治专项等资金,对合作项目予以适度政策倾斜,逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变;同时,支持社会资本建立环境保护基金,重点资助政府和社会资本合作项目,鼓励环境金融服务创新。为此,环保部门将进一步完善水污染防治领域特许经营管理制度,降低准入门槛,清理审批限制,拓宽社会资本投入渠道。

(二)中央层面涉及PPP内容的生态环保政策

表5 中央层面涉及PPP的生态环保政策

(三)各部委涉及PPP的生态环保政策

表6 部委涉及PPP的生态环保政策

四、案例

南宁城市内河黑臭水体治理工程PPP项目

作为区内生态建设和环境保护领域的明星项目,南宁市城市内河黑臭水体治理工程PPP项目对于改善市区生态环境、完成2017年基本消除建成区黑臭水体的目标具有十分重要的意义,入选财政部示范项目更是对本项目的肯定与认可。本篇我们将以南宁市城市内河黑臭水体治理工程PPP项目为例,介绍PPP模式在城市黑臭水体治理中的运用及重难点。

(一)项目概况

南宁市城市内河黑臭水体治理工程PPP项目总投资约12.35亿元,项目合作期不超过15年:建设期不超过24个月,运营期13年。项目建设范围共涉及南宁市11条内河河道,包括那平江、西明江、二坑溪、朝阳溪、可利江、亭子冲、石埠河、细冲沟、黄泥沟、石灵河和凤凰江(沙井大道段、凤凰湖至邕江出水口),治理总长度约60公里。

本项目由南宁市城市内河管理处为项目实施机构。南宁建宁水务投资集团有限责任公司作为政府出资代表,与中选社会资本广西博世科环保科技股份有限公司和广西北部湾水务集团有限公司联合体,按照30%:70%的出资比例共同出资成立项目公司。项目公司以项目资本金作为注册资本,总金额27501.31万元,其中政府方出资代表占股30%,出资额约为8250.39万元,社会资本出资70%,约19250.92万元。

项目公司负责污水处理相关设施设备在运营期内的日常运营管理及维修维护,同时还应保证各河道水质按时达到双方约定的水质要求,并在合作期内始终保持其阶段性水质标准。政府根据定期考核的结果,向项目公司支付服务费用。

(二)黑臭水体治理PPP项目的难点

不同于单一流域的综合治理,城市黑臭水整治项目有其独特的复杂性,主要体现为:

1、污染源分布范围广,控制难度大,治理方式多样化

黑臭水体通常散布于城市各个位置。以南宁市为例,南宁市建成区有13条内河38个河段总长99.4km的水体属于黑臭水,普查出内河污水直排口309个,需纳入黑臭水体PPP项目治理的直排口有295个,整治河道总长超过60km。黑臭水体及整治范围遍布城区各处,某些黑臭河段甚至位于农贸市场或者居民区等人口稠密、施工难度特别高的地方。

2、项目中的不同子项目在物理边界、责任边界和权利边界上重合度高,治理责任划分不清晰

3、项目产出绩效指标难设定,绩效考核难以操作

不同于单一流域的水质改善项目,黑臭水治理PPP项目由于项目范围大,责任边界不清晰,黑臭水体治理的产出绩效指标难设定,绩效考核难以进行。黑臭水体PPP项目的产出物是环境污染治理效果。为了准确全面地衡量环境治理项目的效果,就需要识别和设计若干绩效考核指标。但由于建设成本、运营成本和融资成本及风险溢价等项目全周期成本与绩效指标的非线性关系,指标选择和衡量存在很大难度。指标并非越多越好、越高越好。指标过高、过多,可能会使项目投资增加,项目经济性大大减弱,同时增加治理和运营维护的难度,为合作增加不稳定因素,还可能带来高昂的履约监管成本。而指标过低、过少,又会缺乏监督、激励效果,不利于激发社会资本积极性、提高财政资金使用效果。

4、黑臭水体治理市场发育缓慢,合格运营商数量有限

长期以来,黑臭水治理没有形成一个稳定和长期的国内市场。目前具备整合设计、建设、融投资和运营能力的环境治理运营商较少,能够参与黑臭水体治理的合格运营商数量比较有限,政府可选择面不大。在采购社会资本时,很有可能容易出现流标或非理性报价现象。以本项目为例,尽管本项目在准备过程中进行了充分的项目推荐和市场测试,但参与并通过资格预审的有效申请人数量仅5家,参与投标的社会资本甚至不足三家,最终有关部门与咨询机构研究后采用竞争性谈判方式完成了社会资本采购。

(三)项目亮点及成效

1、克服黑臭水体治理技术复杂性,明确各方权利职责范围

项目实施机构为本项目进行了充分的前期技术准备,先后从2015年起投入资金,以专业调查公司为骨干,充分发动河道两岸群众,组成9个调查组,历时100余天,投入500多人次,充分掌握了南宁市的黑臭水现状和成因。2016年3月,组织国内知名的治理专家召开座谈会,踏勘现场、查阅资料,为南宁市黑臭水治理进言献策。2016年底,完成本项目《工程可行性研究报告》的编制和评审,基本确定了治理技术路线、投资规模等。

2、多轮磋商,在各个阶段充分与潜在社会资本沟通,最终确定阶段式水质目标

本项目在水环境治理最核心的水质目标的设置上,济邦咨询和国环清华环境设计院组成的联合顾问团队结合国家有关技术导则和项目实际情况,确定了一套“绩效考核指标集”的基准值。绩效指标对应着资本性投入(工程投资)+运营维护(运营成本)+工程技术解决方案的最终产出——境治理效果,并采用考核结果与付费挂钩的方式激励社会资本提高服务质量。

绩效考核指标基准值作为社会资本参与采购时的竞争基础,通过设置一定的沟通和评分机制,先后经过市场测试、资格预审、最终竞标等多个环节,让社会资本在应答文件中提出自认为可行的技术考核指标,咨询机构再结合社会资本方反馈的意见,不断修订考核指标。项目最终通过竞争性谈判方式,根据社会资本在谈判文件的水质目标承诺和专家综合评判,确定了本项目阶段式的考核标准。

与参与采购的社会资本的多轮沟通后确定双方共同认可的水质标准,既可避免完全由政府方面设置技术要求导致的“脱离市场,好高骛远”,又对社会资本提出了力所能及的高标准和严要求,使得最终确定的技术目标在采购限价和投资规模范围内,尽可能发挥社会资本的技术力量,同时兼顾了市场实情。

3、社会资本争分夺秒,短期内显现阶段成果

目前,南宁市黑臭水体治理已取得阶段性成效。截至2017年12月25日,基本实现了2017年底基本消除建成区99.4公里黑臭水体的目标。当前项目正处于水质巩固和进一步深化的阶段。希望今后项目的顺利推进,有效解决南宁市困扰已久的黑臭水体问题,达到政府和社会资本共赢的美好局面,成为让人民拍手称赞的民生工程典范。

五、总结

目前来看,生态环保PPP项目个数较多,项目投资金额差别大,落地情况略低于平均水平。项目主要集中在综合治理领域。广东、河南、四川、湖北、贵州、山东等地生态环保PPP项目较多较新。

在大型生态环保项目招标上,央企、地方城建具有一定的优势。环保专业公司一般作为联合体成员参与其中。

生态环保PPP项目一般采用政府付费或可行性缺口补助的回报机制,目前确定PPP项目公司运营绩效是该类项目的难点之一。

目前具备整合设计、建设、融投资和运营能力的环境治理运营商较少。政府正在创造条件吸引社会资本参与生态环保PPP项目,降低准入门槛,清理审批限制,拓宽社会资本投入渠道。

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