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原创 | 李竞一:无惧挂钩,可设定绩效考核里程碑

中国PPP服务平台 143 2019年05月15日
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5月10日下午,中国投资协会大中型委PPP中心2019年第二期“PPP聚焦”系列主题沙龙在上海城建大厦举行。本期沙龙的主题为“PPP高质量发展的探索与实践——PPP项目绩效管理”。本文为济邦咨询副总裁李竞一在中国投资协会大中型委PPP中心2019年第二期PPP主题沙龙--“PPP项目绩效管理”的演讲实录下半部分,本次演讲题目为《PPP项目绩效管理理论与实践》。(查看: 李竞一:PPP绩效管理的三个误区

我要说的第二个话题是挂钩。10号文的一句话,“建立完全挂钩的机制”。这个“完全”怎么理解?现在出现了很多争议和解读。我相信行业内还没有达成共识,包括我们公司内部同事想法也不一样,它确实可以有多种解读。

据说4月11号财政系统业务培训会上,地方政府提出的所有疑问都没有得到正面回答,这跟2017年底92号文的情景是完全不一样的。2017年11月92号文发布后,12月份全国培训会上财政部官员回答非常清楚,而且非常明确。但是10号文出来之后没有正面明确回复,所以我只能从逻辑角度分析说一说我的理解。

首先在10号文出来之前我们有一些相对权威的渠道得到的信息是100%,就是把原来30%变成100%。从财政部金融司或者PPP中心的视角,10号文是利好的概念。大家肯定很诧异,明明对市场绝对是利空为什么他们说是利好?因为10号文最重要的就是说明合规的PPP不是隐性债。

做这样的界定,也是金融公司和PPP中心的基本目的。10号文解决这个问题他们就满意了。但是其他相关部门不一定同意,比如预算司,他认为这个(项目)就是债,如果你想让我认可你他不是债就得做出一些让步,比如一系列合规要求,再比如必须要挂钩。

为什么要完全挂钩,或者为什么把它理解成100%是有道理的,因为不管是审计署还是预算司,他们在认定PPP项目是远期政府付费义务的大前提就是这笔钱是必须要付出去,是固定要支出的,或者说绝对确定性。

92号文出来之后这个绝对确定性被去掉30%,从现在这个角度来讲,只要我去掉了绝对确定性它就是要去掉这个嫌疑了,所以从这个角度来讲这个“完全”的意思就是把30%变成100%。

再进一步说,挂钩怎么挂?92号文写的非常不严谨,写的是建设成本与绩效挂钩30%——啥叫建设成本?没说清楚。但是我们理解应该是政府付费用于覆盖投资的部分。与绩效挂钩——绩效是啥绩效?也语焉不详。但我们都理解应该是运营期的绩效考核结果。所以92号文就变成了政府付费中用于覆盖投资部分的至少有30%与运营绩效考核结果挂钩,这个在市场上基本没有争议。现在变成100%之后也是这么理解,也OK。为什么?因为咨询公司有技术手段。

还有另外一种理解,不是完全要跟运营绩效挂钩,还可以跟建设挂钩,这也叫挂钩,也完成了合规。比如我用于覆盖建设投资的那部分付费其中30%还跟92号文一样跟运营绩效期挂钩,剩下的70%跟建设期挂钩,行不行?我理解可能不是这个政策一开始的含义,但是由于文字上写的这么模糊,还是有可行性的,因为从合同上考虑也不是绝对确定性的东西。目前已经有这样操作的项目入库了,也就是说这样的口径是有可能在财政部入库那个环节审批通过的。所以我们进一步就可以理解,也许财政部当时出这个文的时候用了比较含混的字眼,其实是在给市场上面留一些操作空间,包括基金运算。这是第二个想要分享的话题。

第三个话题,绩效考核管理这块被重视起来我的感觉是从2015年开始的。2015年以前这块并不是特别核心的组成部分,顶多像原来做水环保比较多的时候,测定一下进出水水质,造烟废气定一些指标,基本都按照行业标准来,不太会有关于管理方面的绩效,包括管理手段、整体管理方法等,2015年开始就走上了轨道。但是据我观察的情况2015年走上轨道只是在极少数项目开始,有大量项目其实绩效考核这块空缺空白是有很多。我们自己做的这块比较完备,没有后续客户提出后续服务需求。

我的客户们项目到运营期了,问他们补充服务?基本都是不需要,之前做的挺好。再问是不是不太适应指标多、细?回答是已经习惯了,熟练了。这样的情况让我一度怀疑补充服务是不是没市场。结果从今年开始很多客户密集找过来,突然需求就爆发了,问绩效考核能不能帮我们搞一搞?具体情况娓娓道来之后我发现分成了几种。

第一种我觉得是最好解决的,但是也是最让人生气的。项目马上就要竣工了,到运营期就要付费了,政府打开合同看,绩效考核的部分在哪儿?问咨询公司,咱们这个项目是按效付费?是。有相关条文吗?合同就一句话,本项目按效付费,没有附件。这怎么考核?进入运营期之后政府跟投资人进行协商。你们能搞吗?不行,我们的服务已经结束了,咨询费已经收完了跟我们没关系了,走了。然后客户一脸懵逼问我们,能帮忙解决吗?

这是最好解决的,因为原来没有(绩效考核),大家都知道必须要付费,这是合同中的未尽事项,双方是可以协商的。当然这也有难度,考核是松是紧,底线肯定是行业标准,上限其实说不好。另外松紧不同怎么调费用?投资人说我就默认这个(标准)来投资的,现在想加码那抱歉,得加价格。

我们很清楚,在整个建设过程中到运营期确实会发生很多变化,一般来讲政府如果单方面跟投资方要求,原来没有绩效标准我加上去,投资人会很抗议——你是在给我上紧箍咒。但是在这个过程中投资人往往也会提出一些让政府让步的条件,比如一些额外的投资超出去了,但是确实又合理,双方可以坐下来一起谈,政府可以借助这种契机,双方交换。

第二种情况就讨厌一点,之前咨询公司已经做了绩效考核标准,但是做的很粗很差,政府为了急着推这个项目也没在意,就这么做了。等合同签完了准备考核的时候发现这个考核标准不好用或者效果不好,至少跟政府绩效管理的目标不能达到契合的程度,所以政府需要优化和调整。这就比较麻烦了,投资人说这白纸黑字写的很清楚,我就是照着来投的,你现在要改我怎么改?这种情况是非常困难的,而且这种情况还可以衍生出来第三种情况。

第三种情况是我想建议的模式,它不是之前没做到位,它做了也做到位了,做得很好。但是随着我们这个项目的推进,建设期、运营期的推进,合作方对项目的理解发生变化,项目所处的环境也在发生变化,甚至于行业标准也在发生变化,这些变化都必然导致我们对绩效标准的调整。但是很多项目甚至绝大多数项目没有留下这样一个接口,以至于要调整绩效标准的时候大家扯调价。我也参与过这样的谈判,出水标准调整之后由于之前没有任何调价的接口,投资人开始定,我要追加多少投资、增加多少人力、运营成本是多少,在那儿一通算。这种谈判不是不可以,但是代价会很大。为什么?因为社会资本经手一段时间这个项目之后,非常熟悉这个项目的情况,很清楚实际需要的金额,但是要价的时候可以要的很高。

但是从政府角度出发,也可能对(社会资本)不利。政府知道它的信息不对称,他很担心,有两种解决办法。一种办法,请咨询公司,请技术顾问,谈判旷日持久,我们也代表政府去谈过很多次,通宵通宵谈,谈一周两周这样谈,很痛苦。还有一种可能性,政府搞不清楚,他总认为你在骗他。

我们曾经代表政府跟一个投资人谈判,谈到什么情况?他对增量部分要价是一块钱,但是那是一个违规运营,就是投资部分是不让他做的,完全违规。他开始要价一块钱一毫升,最后签合同的是签的是2毛2。一开始的时候肯定是漫天要价,但我也没想到会谈到2毛2这么低。等事后过去了,问项目公司的厂长,2毛2你赔钱吗?他说其实我还赚一点。因为我不是做这个行业我不是太懂,但在我的认知里面2毛2还赚一点的话,1块钱是怎么报出来的?站在政府官员的角度考虑,既然能谈成2毛2,那之前的水分有多大?

基于信息不对称和能力不对称的情况下,产生的这个不互信对投资人来说也不是一个好事情。当然这种事情是避免不了的,二三十年的项目一定会发生变化,比如污水出现了几次提标,咱们其他行业也一样。

我们前两年做一个体育类的项目,现在还在建设期,但是已经超概40%。超概有几方面的原因,常见的比如竹材、钢材价格上涨,这个很常见;第二个原因是政府因为前期工作推的太快导致初步设计太糙有漏项,这个也好理解;第三个原因,那个项目承接了省运会,省运会有更高的要求,这算是特殊情况;第四个原因,有市民给市长写信,说兄弟城市的体育场都已经是三万座了,为什么咱们市是两万五千座?那个市民还挺专业,洋洋洒洒写的挺多字,领导一看这太科学了,上会研讨。能不能搞出三万人?大家说能搞,领导说能搞咱就能搞。搞成三万座,投资又上去了。第五个原因,就是行业标准变化必须执行。五个原因导致超概40%。投资人说你要不给我补,我就把保函给你带走,我保函是有数的。政府说不会这样的,我会给你补,谈吧。

这种事情一定会发生,不管是二三十年的必然事件还是我刚才谈的特殊情况一定会发生。

我的建议是有没有可能探索一种机制,在初始签合同的时候就设定若干绩效考核的里程碑,在不同的阶段去评估是否启用新的绩效考核的标准,对应不同绩效标准有一系列的付费或对价跃升的商务条件。设定好以后不需要大家对每一种标准都要去投标,设定好一个关系就可以了。大家仍然是像现在一样投某一个具体的价格,一旦到了什么样的情况或触发什么样的条件就用新的标准和新的付费标准,也许是一个解决问题的方法。当然不能保证哪怕出了三套四套不同的标准都能契合届时的需求,有若干里程碑之后基于更接近的里程碑做调整,可能要比完全基于单独的里程碑要好一些。

作者简介:李竞一(济邦咨询高级副总裁),累计为国内外数十个基础设施和公共服务项目提供咨询服务,在水务、环保、能源、市政、交通、卫生、文化、体育等领域的PPP咨询、投资分析、融资策划以及公共监管等方面具有丰富的经验,公开讲授PPP相关培训课程数十场。

财政部《政府和社会资本合作模式(PPP)操作指南》的编制负责人、财政部《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的核心起草成员,以及国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》的首轮立法专家组成员,深度参与了本轮中央推广运用PPP模式的若干顶层设计工作,并在多个财政部PPP示范项目中担任项目负责人。

发布人:中国PPP服务平台
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