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原创 | 大环境下,是否该强推使用者付费?

PPP服务平台 1121 2019年05月28日
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5月10日,中国投资协会大中型委PPP中心2019年第二期“PPP聚焦”系列主题沙龙在上海城建大厦举行。本期沙龙的主题为“PPP高质量发展的探索与实践——PPP项目绩效管理”。本文为PPP服务平台小编为您整理的中国投资协会大中型委PPP中心2019年第二期PPP主题沙龙——“PPP项目绩效管理”上,主讲嘉宾与与会嘉宾现场交流实录

郝成斌(济邦咨询团队总经理、总监):关于刚才说的10号文件100%完全挂钩的问题,我有两个疑惑请教各位专家,第一个疑惑,运营期考核和运营绩效考核两个名词的区别,就是说把建设成本100%放在运营期考核还是放在运营绩效考核。第二个疑惑,关于30%是不是被推翻了完全挂钩,这个完全挂钩指的是推翻了30%放到了运营绩效考核,还是维持30%,但是挂钩的基数完全扣款。

为什么我会有这个疑问呢?第一,因为10号文发布之后有关领导在接受采访提问的时候,提到说10号文一些新的推进的时候,梳理总结并没有提到挂钩。第二点,如果原来30%提高到100%,可用性绩效服务费这个名词还存不存在?存在的意义是什么?如果100%都放在运营绩效考核里面,那还有没有绩效服务费这个概念?

李竞一(上海济邦投资咨询有限公司高级副总裁):这个事,我们只能说基于一些非书面的,但是还算比较权威的来源去判断。100%挂钩这里面有几个问题,第一个就是100%可以通过转化解决,比如刚才有一个专家提到,90分以上付费不扣,80到90分再扣5%,比例和打分之间转换其实是很常见的技术手段,这个技术手段财政部是不反对的,他反对的是把绩效标准降的很低来保证不扣费,但并不反对把绩效标准和付费比例之间再进行一次转换,减少实际挂钩,这不是大问题,他是不太反对的。

第二,挂钩的比例跟考核的频次是高度相关的。如果付费根据考核结果扣,一年就考核一回,那一回非常倒霉,被扣分了,据此来扣钱,一年的钱都受影响,这显然是不公平、不合理的。这样挂钩100%的话,前面提到的金融机构都不干了,项目的可融资性已经受到威胁了。如果每天都可以进行绩效考核,利用一些科技手段,哪天不达标、哪天100%被扣掉都有记录,一年365天其中364天都是达标的,不达标那天100%扣掉我认,因为它不影响我的可用性,所以挂钩的比例和考核的频次是高度相关的。

又回到一个问题就是可用性,如果100%挂钩了,可用性这个词还要不要?其实我们做“一带一路”项目时,可用性付费其实包含了投资和运营的所有内容。但是在引入国内时我们把它拆成了两笔,一方面就是刚开始社会资本和金融机构都不认PFI模式,他们认为就是按量计量或是使用者付费,我相信市场。要不然就是政府做BT,短周期项目。即使政府想做长期的付费,他们不相信政府。当时我们遇到的情况就是这样,好好的一个项目资本金内部收益率达到18%,居然大家都不投,投资人不投,金融机构不放贷,导致项目第一次招标是流标的,只有一家投资人是民营企业去投,国企、央企都不投,金融机构也说我不会放贷。那种情况下,我们思来想去没有办法,只能把传统意义上全都覆盖的可用性切割成两部分,一部分覆盖投资,一部分覆盖运营。投资部分当时我们没挂钩,因为我不挂钩人家都不愿意来。

第二,为什么切分?第一个目的是吸引投资人,第二个目的就是国外建设程序走完之后再开通是很正常的事,老百姓、市长也不会因为这个路延期开通投诉。但是在中国经常会存在竣工手续做不完项目就开始投入使用的情况,所以现在我们很多项目不以竣工验收为进入运营期的标准了。为什么?因为种种原因,有的时候竣工手续要拖好几年,有的时候土地指标没置换好,手续就是办不了,还有一些情况是政府的原因,比如征拆没做到位。有几个现象特别明显,比如道路这一段没问题,下一段因为征拆种种原因没通,但是一段没通难道就全都不用吗?政府说先用起来,那这时候怎么去付钱?大家知道可用性付费模式是固定运营期的,固定运营期的目的是固定付费期,如果一部分进入运营一部分没进入运营,就会很麻烦。把它切开很重要的目的就是能进入运营的部分在项目没有整个进入运营期的时候提前运营就只是付给运营那一部分,可用性那部分先不付,也就是投资那部分先不付,等到全都投入之后再付全部的,所以当时切开是有目的的。

 我们去年在非洲做了收费公路项目。收费公路,包括很多国外使用者付费的项目现在的趋势是去使用者付费化。因为项目本身是使用者付费项目,政府不是让收使用者付费作可用性付费补助的,而是收的可用者付费都给上缴,仍然按照PFI模式给可用性付费。为什么?就是因为很多的项目,尤其是二十年、三十年的项目使用者付费情况是无法预测的。美国DB项目特别多,因为他们认为五年之内的事情是可预测的,五年之外的事情是扯淡,而且五年之内的预测也很不准,所以听一个非常不准确的车流量预测或者使用预测得出一个机制其实是很不靠谱的。甚至在基础设施领域,项目经营的好坏跟使用者的使用量没有非常直接的关系,你能说港铁做的好我就成天坐4号线、14号线,北京地铁做的不好我1号线、2号线就不坐了?不可能,要去哪儿就坐哪条线,所以这之间的关联也很弱。

我们现在看到越来越多的项目,哪怕一开始要走使用者付费的这条路,后来经过物有所值评价之后,改成政府付费。这不是国内的咨询机构,而是国际咨询机构共同去研究得出的结果,所有使用者付费上交财政。非常担忧的是,国内把政府付费妖魔化,然后去推使用者付费,其实是在开倒车。我不敢说国际趋势就一定是正车,但是这么做是有道理的,因为我们看到更高水平机构的结论,很担心国内去政府付费强推使用者付费的趋势。当然他使用者付费不是说有就有的,市场需求决定供给。为什么这一轮的PPP项目政府付费这么多?是因为大家都需要这一类的项目,使用者付费项目十几、二十几年前已经做了,现在已经没有了,不是一道行政指令说我要做使用者付费项目,使用者付费项目就到手了。所以任何用行政力量主导说不做政府付费做使用者付费,不做增量做存量,是不可能实现的,我们要相信这样的基本经济规律。

发布人:PPP服务平台
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