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台湾高铁BOT镜鉴

网络 174 2019年01月02日
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台湾高铁BOT案,是亚洲地区大型交通基础设施PPP实践的一个重要样本,分析其造成如今局面的深层次原因,可以带给大陆业者有益的经验教训。

在台湾高铁负债高企、亏损连连的大背景下,舆论焦点集中在导致高铁项目当前困境的一些表面原因,尤其鉴于台湾蓝绿互斥的政治生态,媒体的不少指责可能源自党派之见,甚至有人直接给高铁项目扣了一顶“史上最失败的BOT”的帽子,而真正探究项目问题根源的理性思考反倒比较少。

作为隔岸“观象”的行业观察者,我对台湾高铁这个巨型BOT案例成败、是非曲直同样非常关注,不仅仅是因为去年我曾经率团参访台湾时专程乘坐感受了台湾高铁,拜访过高铁公司总部,更主要是由于台湾高铁BOT案是在亚洲地区法制环境下开展大型交通基础设施PPP实践的一个重要样本,分析其最新状况和造成如今局面的深层次原因,可以带给我们这些大陆业者有益的经验教训。

那么,造成台湾高铁现今的财务危机的祸根到底是如何埋下的呢?

在研阅与台湾高铁相关的林林总总信息之后,发现高铁项目本身从技术水平和市场需求而言,确实因应了时代进步的需要,在铁路、航空、高速公路几种竞争性的交通方式之外,有自己的市场定位和目标客户群,高铁一开通,台北-高雄的定期航班即大幅减少就是明证。

当然,定位是否足够精确,定价是否合理,客流量预测是否准确是另外一回事。依我自己的乘坐体验,高铁的快捷性、舒适性和安全性超过普通铁路和高速公路。但是,除了台北站之外,其余站点与市区交通的接驳不甚方便,票价相对较高,缺乏弹性也是实情。

拥有先进技术和广阔市场前景的高铁项目为何在经营上落得狼狈窘迫,我认为原因主要有三:

PPP结构设计有缺陷

对于经济强度(或台湾同行所称的“财务自偿率”)过低的高速铁路项目,如果施行PPP引进民间资本,简单采用BOT方式本来即是一个错误,因为项目营业收入的财务现金流肯定无法支撑项目的投资回报。所以,对于这类PPP项目,结构设计中要么通过捆绑其他收益性资产(如香港地铁的站区土地开发);要么政府剥离一部分基础设施由政府自己投资,间接改善项目对民间资本的投资收益状况(如北京地铁4号线资产分包方式);要么政府给予运营补贴;或者彻底改变PPP结构,运用BTO等方式,剥离项目资本性投资由政府投资,民间负责建设和运营。

台湾高铁项目中公私双方虽然已经意识到仅靠票务收入的财务自偿率不足,因而设计时有将站区开发作为补充收入,用以增强项目经济强度。但实际操作中由于站点远离市区,联接道路不完善,站区土地开发并没有发挥收入补偿作用,与香港地铁位于市区及其他高增值区域的站区土地开发不可同日而语。

PPP模式结构设计的缺陷,是台湾高铁陷入困境的最大败因。

中选的投标团实力不济

投标团的经验和实力应该体现在PPP项目的各个阶段。台湾高铁项目屡次被提到的预测客流量和实际客流量的重大差异,说到底是投资方对客流预测这个事关项目生死的重大市场风险缺乏充分的专业能力,包括雇请专业顾问预测并纳入决策体系的能力。如果能够预见运营后客流量只有13预测量的不利情况,投标时很可能不会向政府提出激进的报价——即所谓政府零出资,运营期累计回馈政府过千亿新台币的投标方案。

另外,投资人对站区周边土地商业开发缺乏有效方法和收入预期严重失准,也是导致项目内建的补偿机制失去作用的重要原因。

还有一处可以表明联合投标团实力羸弱和信心缺乏的地方,即项目总投资中原始资本金比例过低(不到10%)。而且当项目超支及负债过高,急需原始投资人注资纾缓财务成本时,原始投资人全部拒绝增资,将项目推到财务上绝望的境地。

既然中选投标联合体是由五家本地公司组建的,其实力和投资信心如此,我们自然联想到当初招商时为何没有进行国际招商?对于工程、技术、融资及运营管理方面在台湾都是前无先例的高铁项目,如果采用PPP模式时进行国际招商,可能有利于选择一个更富经验和专业能力的投资联合体。

政治干预影响了合同框架下的协调机制

我一直认为,PPP项目中公私部门之间的法律关系仍是特殊的民商事关系,双方尊重契约,遵守达成的合同条款,是成功实施PPP或者说避免PPP项目的重大失误至为关键的基础。

诚然,在民主体制和舆论监督下,政府要处理好PPP项目中的公私部门关系不是件容易的事。难怪操作台湾高铁案的人员后来发出这样的感叹:“条件太好,会被批评图利财团,条件太苛,又担心没有民间厂商愿意参与投标,这是BOT案的两难处境。”

遗憾的是,在高铁案中公私双方都有违反合同的现象:高铁公司指称政府有多项导致投资增加的应办事项没有给予补偿,总额高达近500亿新台币;而政府对明显商业失败的投资人不敢引用合同约定,要求投资人出局。据报道,投资财团更运用政治影响力让政府当局违反事先预设底线,逐渐加码投资,最终泥足深陷本项目,成为项目事实上的大股东。

PPP合同本身有协调机制,在投资人出现严重商业失败时,合同将要求失败方承担责任,包括政府介入。但是,政治干预常常是不算经济帐的,如果用政治介入来替代PPP合同的调整机制,只会扭曲其中的正常纠错和责任承担机制,使项目限于越来越糟糕的境地。

反观我国大陆地区,交通基础设施PPP项目也存在类似台湾高铁的特征和问题。譬如现在的城市轨道交通项目以及偏远地区的高速公路,都是经济强度不高的项目,如果简单套用BOT模式,要么出现无人问津的情况,要么遭遇意不在此的赌徒式投资人中标的结果。其实问题根源大致与台湾高铁案类似:这类BOT项目本身的结构设计有问题,扭曲的高风险结构只吸引那些风险嗜好极高的投资人,BOT项目成功的概率会很低。因此,我们认为改善经济强度较低的交通基础设施项目PPP运作成功率,可以在改进项目结构设计和招商阶段充分竞争等方面采取针对性措施。

欧洲很多PPP项目的实证结果证明,公私协作模式对提高项目运作效率是切实有效的,但同时也是有成本的,需要精心的结构设计和耐心地磨合。PPP模式放到亚洲地区的政治传统和社会经济环境来看,还需要一个调适的过程,任何简单套用某种具体的模式就企望PPP项目自然而然地成功是幼稚和有害的。

资料来源:张燎,济邦咨询

发布人:中国PPP服务平台
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