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池州污水处理及市政排水PPP项目案例解析

网络 189 2019年05月08日
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2014 年12月29日,池州市污水处理及市政排水设施购买服务项目由社会资本深圳市水务(集团)有限公司与池州市住建委签约,该项目被列入财政部第一批PPP示范项目,也成功遴选为全国七个PPP经典案例之一,被业界誉为“池州模式”。但近日,某公众号发文质疑“池州模式是经典案例还是伪PPP”,认为“池州模式”混同了政府特许经营和政府购买服务的区别,混同了经营性项目和非经营性项目不同的投资机制,与相关立法的初衷背道而驰。该文在业界引发热议,多位专家也在PPP者也社区的讨论中表达了不同的观点。今天起,PPP知乎将陆续独家首发该项目的深度剖析,让我们来听听该项目咨询机构的声音。

自 2014年我国开始大力推广基础设施和公共服务领域的PPP模式以来,PPP在缓解政府债务压力、鼓励社会资本参与公共产品投资建设运营、提升政府治理水平方面发挥了重要作用。在实践中,各方一直关注一个核心的问题:到底什么样的项目才是PPP项目。这也是财政部第一批和第二批示范项目实施过程中遇到的一个基础问题。当前,财政部第三批PPP示范项目正在紧锣密鼓的征集评审过程中,财政部门对示范项目提出了更加明确和严格的合规性要求,以防止伪PPP滥竽充数,这无疑向PPP的各方参与者指明了方向。值此时机,回顾财政部第一批示范项目中首个落地项目——池州污水处理及市政排水PPP项目,透彻分析“池州模式”的PPP本质特征和实现的效果,对于新上马的PPP项目具有重要的借鉴意义。

项目概况

池州项目是国内首个由财政部和住建部共同推出的示范项目。在该项目中,政府与社会资本合资组建项目公司;政府将已经建成的两个污水处理厂、排水设施转让给项目公司,同时向项目公司授予特许经营权,由项目公司在特许期内投资和建设规划中的污水处理厂及排水设施,并负责对存量和增量厂网设施运营、维护和更新;政府根据项目公司的绩效情况支付服务费;项目公司在特许期结束后将上述设施完好、无偿的移交给政府。

池州项目之所以能够被业内称为“池州模式”,有两个方面的原因。一方面,该项目具备PPP的基本特征——属于公共服务领域、项目运作流程规范、以竞争的方式选择社会资本、真正实现项目融资、运营特征明显;另一方面,该项目从多个角度实现了本轮PPP的核心要义——支持新型城镇化建设、构建现代财政制度、提升国家治理水平。本文主要就池州项目的PPP特征展开详细论述。

项目特征

本轮PPP推广两年多以来,监管部门对于PPP 的基本特征的界定已经越来越明晰,池州项目基本满足了PPP的所有特征,概括而言包括以下几点:

1. 主体合规

政府方应为县级以上政府或其指定的职能部门或事业单位,国有企业和融资平台不得作为实施机构;社会资本方应与政府的融资功能脱钩,未剥离政府性债务以及未承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司不能作为社会资本方。在池州项目中,由市政府授权市住建委作为实施机构,承担PPP项目的前期识别、准备、采购以及后期的履约监管职能,而参与竞争的社会资本不是当地政府的下属机构或融资平台,最后中选的深圳水务集团是国内PPP项目中典型的社会资本方。

2. 经营领域合规

PPP 项目应具有公共产品或准公共产品的属性,既不是必须由政府提供的核心公共服务,也不是商业领域依靠纯市场力量能够提供的产品或服务。池州污水处理和排水项目涉及的领域是典型的市政基础设施和公用事业,因其具有垄断性、外部性而属于准公共产品,属于政府有责任提供的公共服务,同时又不属于不适宜市场力量参与的核心公共服务,因而适合引入社会资本以PPP的方式来运作。英国等发达国家的PPP项目多数属于非经营性资产,池州项目涵盖排水设施符合国际惯例。

3. 运作过程合规

PPP 项目的运作应该依法合规,应确保财政有充分的支付能力,并在遴选社会资本的过程中引入充分的市场竞争。尽管在项目运作期间,财政部有关PPP的物有所值评价和财政承受能力论证的相关规定尚未出台,但池州项目在前期仍然围绕财政付费支出与项目的收支情况,对项目的财政支付能力进行了论证,在相关政策文件出台后,财政部门对项目的财政承受能力、物有所值情况进行了补充验证分析。特别值得一提的是,池州项目在引入市场的力量实现社会资本之间的充分竞争方面尽了最大的努力,在选择社会资本的层面做到了真正的公开、公平、公正的竞争,项目采用邀请招标的方式向安徽省PPP项目推荐企业名单中的全部九家水务企业发出邀请函,最终吸引到了深圳水务集团、北京排水集团、首创股份和国祯环保四大巨头参与投标,项目花落深圳水务集团。充分竞争既验证了项目的必要性和合作方案的可行性,又通过市场竞争机制形成合理的价格,有效提升了基础设施投资的效率,并给予融资方充分的信心。

4. 践行全生命周期理念

建立项目全生命周期内的激励机制,优化投资、建设、运营之间的关系,是PPP的初衷之一。为此,项目应具有显著的运营特征,具有较长的合作期限,并通过合理确定项目的边界和风险分担的机制,激励社会资本始终站在项目全生命周期的角度做出决策。池州项目在厂网一体化的模式之下,充分考虑到了项目全生命周期的内在激励机制:一是将建设与运营结合,通过约定运营阶段明确的考核指标促使社会资本在设计和建设阶段就充分考虑到运营期的管理成本和维护成本;二是将运营与移交结合,提前约定移交阶段的设施标准会促使社会资本在运营期间确保厂网设施的质量;三是将管网与污水处理厂的运营结合,督促社会资本对管网进行日常养护、维修和更新,履行普查、清淤和抢修的责任,以确保管网的正常运转,从而确保污水处理厂的进水水质和污水处理量达到合同要求。

5. 交易结构合规

交易结构合规要求PPP项目不能通过政府担保或者明股实债、固定回报、回购等变相担保将项目的债务和风险转嫁到政府的头上。

本轮PPP推广要解决的一个核心问题就是在保增长、调结构的同时缓解地方政府的债务压力,对此,PPP操作流程要求PPP项目必须通过财政承受能力论证,确保政府有能力支付未来的政府付费,以此作为项目融资的基础,而不是重复以往平台融资以政府信用为担保、增加政府或有债务的老路子。在这种情况下,项目公司融资成本的高低将直接影响政府付费的水平。

池州项目作为第一个落地的示范项目,严格遵守这一原则。在资本结构方面,项目注册资本金2.17亿元,由深圳水务和池州水业投资公司按照80%和20%的比例出资;项目以收益权为质押,以竞争性的方式选择国开行为主办行的银团提供的4.99亿元融资,按基准利率下浮10%,期限15年。池州项目依靠收益权质押,不存在任何明股实债、回购或政府担保,实现了真正的项目融资,有效的控制了融资成本,而且根据PPP协议,由于利率优惠是在政府的协助下申请到的,所产生的利息差收益归政府,直接抵扣政府给项目公司的付费。此外,池州项目也严格避免了固定回报。政府对社会资本的付费是严格按照绩效考核的结果,一旦项目公司的考核得分低于及格线,政府将向项目公司处以违约金。

结语

池州项目落地两年多以来,项目公司依照合约履行自己的职责,在厂网一体化运营方面取得了实效。项目公司制定了运营和管理方案,签订了地理信息系统合同,购买了管网检修车、管道检测潜望镜等排水维护设备,建立了完整的防汛排涝应急机制,并在汛期得到实践检验。由此,根据项目的实际情况,将非经营性的管网部分与准经营性的污水处理厂进行有机整合,从而实现了全生命周期内的资金、技术、运营、风险和责任的合理优化。在2014年以来的新PPP时代,非经营性项目广泛采用PPP模式,对于提升项目效率、促进行业改革、提升政府能力、完善政府治理起到了积极的作用。

我们认为,池州模式和经验的扩散对于大量正在实施的或将要实施的PPP项目具有良好的借鉴作用。我们也期待,随着PPP的不断深入推进,能够涌现出更多的示范性项目为我国PPP模式的丰富作出贡献。

发布人:中国PPP服务平台
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