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发改投资1098号文:PPP项目的管辖权再度向发改委倾斜

杨老师的基建课堂 15158 2019年07月09日
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7月1日,国家发展改革委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》,即发改投资规〔2019〕1098号文(以下简称1098号文)。此文的发布,可以说是《政府投资条例》(国务院令第712号)对于PPP项目产生影响的补充,但更为微妙的是,1098号文的发布标志着PPP项目的管辖权再度向发改委倾斜,数度难产的PPP条例也可能再次受到波及。

一、可行性论证,究竟论证的是什么?

1098号文中,发改委提出了之前没有的新概念,即“PPP项目可行性论证”,并且提出:所有拟采用PPP模式的项目,均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目,方可采用PPP模式建设实施。

从PPP项目可行性论证的要求来看,论证一个项目是否适宜以PPP模式实施,需要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面,对项目可行性进行充分分析和论证,也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面,对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。这些论证要求,看起来与PPP项目的实施方案中有所雷同,那么这项论证是否与PPP项目的实施方案划等号呢?

答案是否定的。1098号文中明确提出,实行审批制管理的PPP项目,在可行性研究报告审批通过后,方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目,应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目,应单独开展可行性论证和审查。

因此,这项全新的论证,无疑是把项目是否能够以PPP模式实施的决定权,拉回了发改委,PPP项目的管辖权再度向发改委倾斜。

二、项目决策程序收紧带来的影响

除了新提出的论证,1098号文还对PPP项目的决策程序提出了新的要求:PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目,按照《政府投资条例》规定,实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目,按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定,实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目,拟采用PPP模式的,要严格论证项目可行性和PPP模式必要性;并且,未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案,以及可行性论证和审查程序。

如此之严格的决策程序,无疑将对PPP项目的前期工作提出更高的要求,且延长前期准备工作的工期,这对地方基建项目的影响是很大的。在如此严格的要求之前,许多介于可用PPP模式与不采用PPP模式的项目,无疑会放弃繁琐的程序要求,选择其他更为简易、快速的运作模式。

三、实施方案,究竟由谁审核

此外,1098号文还提出了严格实施方案审核,依法依规遴选社会资本;加强对PPP项目实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选。鼓励各地建立PPP项目实施方案联审机制,各级发展改革部门要严格审查实施方案主要内容是否与经批复的可行性研究报告、项目核准文件、备案信息相一致。

也就是说,实施方案的审核权,未来将归发改委与财政部共同管辖,两大部委同时点头,项目才能以PPP模式进行。不过,国内已有数处省级建立了发改与财政的联审体系,但还未建立此机制的省份,未来的内部协调,可能还是需要花费一定的时间去建立。

四、再次重提的资本金制度规定

近年来,严查PPP项目资本金的文件层出不穷,最新发布的1098号文显然也不例外。但是1098号文毕竟是发改委发布的文件,主要针对的还是地方政府行为,要求PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务,严防地方政府债务风险。

对于如何界定PPP项目的资本金是否属于自有资金,仍然没有太具体的说法,只有一句模糊的“投资项目资本金对投资项目来说是非债务性资金”。

五、PPP项目谁来监管?怎么监管?

在1098号文中,发改委还提出:依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理,依托在线平台建立全国PPP项目信息监测服务平台。也就是说未来所有的PPP项目,既要纳入财政部的PPP综合信息平台,又需要纳入发改委的全国PPP项目信息监测服务平台。那么PPP项目究竟谁来监管呢?怎么监管?

答案是令人无奈的,在PPP条例出台前,所有的PPP项目依然需要面对两重监管,尽管监管的方向略有不同。发改委的全国PPP项目信息监测服务平台偏向监管项目审批、政府投资、招投标、施工竣工等;而财政部等偏向绩效考核、财政支付等方向。但是总体来说,似乎发改委的监管平台,对项目公司的总体运行,有更强的监督与管辖。

六、结语

1098号文的发布,令PPP市场有喜有忧。喜的是,PPP模式总体走上正轨,而忧的是PPP条例始终难产、再度陷入两大部委的双重管理。至于PPP模式究竟是否能够再次焕发新的生机,我们就拭目以待国务院、财政部的后续政策吧。

2019年是政策大年,即使具体项目仍然波澜不惊,但是这些新的政策,对未来的影响无疑是巨大的,深远的。

发布人:PPP服务平台
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