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深挖财金92号文在PPP项目核查中的问题和应答

网络 13524 2019年08月08日
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本期从项目信息核查角度,解读《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金(2016)92号)。

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金(2016)92号)第二章 第五条:“新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。”

解读的基础:(1)在我国,先有项目立项(此处指可研得到批复、一些交通项目的申请报告得到核准),再确定是否采用PPP模式,是目前PPP的主流、普遍实践。(2)全国PPP综合信息平台项目管理库和储备清单,是对财金(2015)166号文中项目库(基本信息、储备库、执行库)的完善。

解读一:财金(2016)92号第五条中“项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件”是指经有权职权责的行政主管部门批复(一些交通项目经核准)、审核通过的前期论证文件(以下均用可研报告来指代),而非它们的工作过程稿。考虑到编制PPP实施方案仍需要进一步调查研究,并且是物有所值评价和财政承受能力论证的基础,因此物有所值评价的专家评审时间、审核通过时间、财政承受能力论证的审核通过时间、实施方案被本级政府审核通过时间就不应该与可研报告批复时间间隔很短,更不可能是同一天,绝不可能早于可研报告批复时间。如果可研等前期论证材料不经批复确认,恐难以依据它们以及经必要的进一步调研来做好实施方案;实施方案不好,难以进一步开展“两评”及反馈完善实施方案,并最终使实施方案得到本级政府审核通过。其中,定性物评专家会没法开好、定量物评没法评价好、财承没法论证好。目前,实施方案比经批复的可研糙,以及反之情况,这2种现象都存在,需要各方共同努力解决。两个材料的咨询公司、甲方(行业部门、实施机构)内部相关单位之间、材料审核部门等都要按相关政策法规要求认真做、实事求是做、必要时“红红脸、出出汗”。还要推动加强联评联审,充分发挥行业主管部门、有关专项内容行政主管部门等的积极性和作用。

解读二:实施方案的不少关键内容源于可研报告,对于可行性缺口补助类和使用者付费类PPP项目,其中一项关键内容就是使用者付费、第三方付费等市场收入应来源于可研报告。因为PPP注重风险分担、专业的人做专业的事、鼓励创新,所以实施方案里的市场收入经合理、科学测算,可以与可研报告中的市场收入值有所不同。但是,不能可行性缺口补助类和使用者付费类项目实施方案里有市场收入,而作为实施方案编制依据的可研却没有测算市场收入。仅做国民经济评价、不做财务分析的可研主要针对没有市场收入的公益性项目,这种项目及其它突然在实施方案中冒出大量收入的项目,不应该或不适合成为“解读二”里的可行性缺口补助类、使用者付费类PPP项目。当然,这是大面上的判断,实践中肯定存在特例,对于这种特例,要在实施方案中充分论证市场收入测算的合理性、科学性和实施后可获得性等。

解读三:拟采用PPP模式的项目应按财金(2015)166号、财金(2016)92号、财金(2017)1号、财办金(2017)92号、财金(2019)10号的要求和精神等,尽早及时把相关基本信息、进入PPP流程前相关资料(例如可研及其批复)录入和上传全国PPP综合信息平台项目储备清单。在完成“两评”相关程序后,及时在线申请进入项目管理库,并利用申请进入管理库期间的时间,根据两评完善实施方案后将实施方案报本级人民政府审核通过,以及可以同步准备采购社会资本相关材料。“两评”经审核通过,项目就可入管理库,不需要等到本级政府审核通过实施方案才申请入库。

财金(2016)92号文第5条是一项重要的政策,在被修订前,应当得到继续执行。在项目信息核查工作中要得到继续执行。做好项目是个系统工程,需要各相关方都守初心、担使命,讲情怀,有能力,共同促进PPP事业和市场高质量发展。

作者:傅平 财政部PPP中心 处长

发布人:PPP服务平台
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