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地方政府隐性债务是否会被置换

网络 973 2018年10月17日
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在2014年国务院印发的43号文框架下的政府债务置换遵循“先纳入政府债务,再等价置换”的原则,用政府债务置换政府债务。而在自2018年8月中央和地方陆续出台的隐性债务化解方案下,本次地方政府隐性债务的处置过程中,虽然不排斥用新增政府债券资金偿还存量隐性政府债务,但是该部分隐性政府债务并未纳入政府债务管理,所以并不是严格意义的债务置换,充其量只是“类置换”。而且,这种“类置换”与43号文框架下的置换有本质的区别。43号文框架下的置换,所有被置换主体都是政府债务,因此可以享受兜底的待遇;本次隐性债务所针对的主体并非政府债务,也并不会由地方政府兜底。

隐性政府债务不会由地方政府兜底

近期,市场对隐性政府债务是否会被置换这个问题的分歧比较突出。为了回答这个问题,我们不妨回顾2015~2018年政府债务的置换历程:2014年9月21日,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),明确“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。”这是首次公开提出地方政府债务置换的概念。

2015年3月,经国务院批准,财政部向地方下达1万亿元地方政府债券额度置换存量债务,置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中2015年到期需要偿还的部分。自此,地方政府债务置换拉开序幕。

2018年8月,中央下发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》,部分地区也出台了具体化解隐性债务的方案。

值得注意的是,上文中所涉及置换标的均为“存量政府债务”。换句话说,在上述43号文框架下的政府债务置换遵循“先纳入政府债务,再等价置换”的原则,用政府债务置换政府债务。而在本次地方政府隐性债务的处置过程中,虽然不排斥用新增政府债券资金偿还存量隐性政府债务,但是该部分隐性政府债务并未纳入政府债务管理,所以并不是严格意义的债务置换,充其量只是“类置换”。

而且,这种“类置换”与43号文框架下的置换有本质的区别。43号文框架下的置换,所有被置换主体都是政府债务,因此可以享受兜底的待遇;本次所针对的隐性政府债务并非政府债务,也并不会由地方政府兜底。隐性政府债务管理的大思路是“中央不救助,政府不兜底”,即打消“两个幻觉”:地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”;金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。在具体的措施上,对于隐性政府债务的处置,采用的是“遏制增量,化解存量”模式。

坚决遏制隐性债务增量,积极稳妥化解存量隐性债务

在“遏制增量”的过程中,需要坚决制止违法违规融资担保行为,严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。同时,加强风险源头管控,硬化预算约束,严格项目审核,管控金融“闸门”,决不允许以新增隐性债务方式上新项目。在“积极稳妥化解存量”的过程中,会通过盘活各类资金资产的方式进行化解,并要求高负债地区大力压减项目建设支出、“三公”经费以及其他一般性支出。我们将其归纳为偿还债务、转化为企业债务、转化为政府债务三种方式。

第一,偿还债务。在偿还债务方式下,可以采用超收、结转、结余等财政资金偿还,或是以出让政府股权以及经营性资产、其他项目结转资金、经营收入、盘活存量资金、处置政府闲置资产进行偿还。我们认为,这个方式能化解的存量隐性债务的规模相对有限。很显然,如果地方政府具有足够的偿债资金,那么也没有冲动去举借大量的隐性债务。

第二,转化为企业债务。在转化为企业债务方式下,地方政府可以将有稳定现金流的项目转化为企业经营性债务。例如,向社会资本方承诺最低收益的PPP项目会形成隐性债务,因为其风险分担机制不合理,让地方政府承担了过多的风险。此时,可以重新签订合同取消对最低收益的承诺,将隐性债务转化为企业债务。我们认为,本方式的化解能力超过第一和第三种方式,因为其既不需要增量资金,又不需要新增政府债务额度,只需要以市场化、法制化的原则对举债模式予以规范。

第三,转化为政府债务。在转化为政府债务方式下,隐性债务可以由新增政府债券资金承接。由于这会增加显性地方政府债务规模,所以相当于间接地转化成了政府债务。本模式需要增加政府债务限额予以配合,而政府债务限额的增加又会提高地方政府债务率、政府负债率,此外一般债务额度的增加还会影响到赤字率。如果分别以100%、60%作为地方政府债务率和政府负债率的上限,同时以2017年的数据进行匡算,那么地方政府债务还有5万亿元的调增空间,超过即会触碰100%债务率的上限。

隐性债务化解对城投债的影响幅度有限

我们认为,隐性债务化解对城投债的影响为“方向利好,幅度有限”。在上文所述的“第三种方式”中,地方政府债券资金可以用于化解隐性债务,这给城投主体带来了增量的偿债资金,因此是“方向利好”。但是值得注意的是,本次对于债务的化解并非是兜底。例如,隐性政府债务可能通过“第二种方式”转化为企业债务,因此并没有地方政府予以兜底的含义。此外,由于城投债券在形成的过程中较非标以及银行贷款更为规范,很少出现违法违规举债、变相举债的情况,因此城投债券纳入隐性债务的占比也很低。鉴于这两点原因,隐性债务化解对于城投债影响的幅度有限。

发布人:周乎
标签:地方债
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