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吴亚平:不忘初心,增强PPP的信心——积极审慎开展PPP项目(上)

PPP服务平台 7759 2019年09月23日
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由中国投资协会主办、上海城建投资发展有限公司承办的“2019年政府和社会资本合作(PPP)年会” 9月7日在上海隆重召开。本次年会的主题为“立足规范 创新践约——共谋PPP高质量发展”。PPP服务平台作为官方网站,对年会进行全程报道。本文为国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平先生所做的演讲实录。下半部分请点击吴亚平:不忘初心,增强PPP的信心——积极审慎开展PPP项目(下)

国家发展改革委投资研究所体制政策室主任 吴亚平

非常高兴也非常荣幸再次来到中国投资协会PPP年会的舞台,感谢中国投资协会和上海城建投资的邀请。PPP已经过了五年的时间,这五年来我感觉像过山车似的。两三年前PPP非常热的时候,我和在座的很多PPP专家一直在呼吁PPP不能这么热,但是确实像坐过山车一样,这两年多给大家的感觉好像PPP是要走到一个熄火的状态,已经到了谷底,所以我想我应该做些什么,这个时候是不是要回到原点,回到我们刚开始去搞PPP的初心,是不是要给大家增加一点点信心。我原来选的题目叫“积极审慎开展PPP项目”,后来觉得不太够吸引眼球,所以我把这个降为副标题,加了一个主标题叫“不忘初心,增强PPP的信心”。

第一点谈谈我个人的看法,坚持公共领域供给模式和投融资模式市场化的改革方向。改革开放41年了,去年我们也做了投融资体制改革40年的总结,总结了投融资体制改革的重要经验,整个经济体制改革非常重要的经验叫市场化,甚至我们把它排在第一位,当然经济体制改革不止有市场化的经验,也有法治化的经验。

公共领域的市场化改革,40年以来是改革中一条非常重要的主线。这条主线在新时代还是要一直贯穿下去,相对来说公共领域的市场化改革还是比较滞后的。

民间投资包括民间独资和民间控股。我有一组数据,根据国家统计年鉴,在全社会投资里面,这几年民间投资大约占了60%-65%的比例,其中制造业占比达87%。我们的公共领域占多少?不到30%,这个公共领域包括基础设施和公共服务。公共领域内部不同行业领域差距也有点大,有的行业领域接近50%,有的可能只有20%,综合算下来公共领域的民间资本投资占比为26%。而发达国家这个数据基本都在50%以上。因为市场化程度比较高,英国公共领域的民间投资或私人投资达到70%左右,我们国家公共领域的市场化差距非常大。

公共领域的市场化改革靠什么?我觉得就靠社会资本,当然也包括民间资本。所以我们的改革方向是不是要从传统的公建公营模式再要往上走,一部分高端的公共服务,市场机制比较健全的公共服务,由企业自主投资,自担风险,我称其为企业自主投资模式;另一部分市场机制也比较健全、回报机制可能差一点、价格机制可能也差一点、社会资本没有很大动力去投资的那些公共领域,可以引用PPP模式。地方政府在公共领域大包大揽没有必要,也没有能力,不利于防风险,很多地方政府潜在的债务负担确实比较重。在这样的背景下政府没有必要大包大揽,要顺着市场化改革的大方向,更多的让企业自主投资,或者鼓励企业通过PPP的模式来投资。

在国家发改委7月1日《政府投资条例》正式施行的第一天,国家发改委还专门出了关于PPP投资和管理的1098号文,其中很重要的一点,公共领域的项目不再默认公建公营模式,要在可行性研究阶段考虑这个项目是不是有必要政府投资,如果确实有必要,那么政府采取什么样的方式投资?是公建公营,还是与社会资本合作通过PPP模式?这是1098号文提到的非常重要的一点,我们不能再默认政府要大包大揽,而是要在项目可行性研究阶段就要选择最适合这个项目的投融资模式。

这是我跟大家讲的第一点,我们公共领域市场化改革方向是往上走,更多地引入PPP模式,更多地鼓励支持引导企业自主投资。

第二点,什么叫PPP的初心,可能每个PPP人都有自己的定义。首先,PPP是从政府投资转到企业投资,企业投资有其自己内在的逻辑,站在企业角度就是一个商业行为,要用商业和市场的眼光看这个项目,也就是我投资这个项目有没有足够的专业能力,这个项目有没有回报机制,有没有可能管控风险,这叫用商业眼光看项目。所以我一直说引入PPP模式也罢,管理PPP项目也罢,对政府方而言,一定要把屁股坐在社会资本的角度去谋划PPP项目实施方案特别是主要交易结构,这样的项目才可能更对社会资本方或投资者更有吸引力。

其次,PPP叫地方政府的融智、融制、融资(资源)和融资(资金)。

先说PPP的小目标——融资,现在很多PPP项目连小目标都达不到,这是我比较担心的。

再说融资——融资源,一般社会资本拥有的各类资源比地方政府特别是其某个具体部门、具体项目单位掌握的商业资源要多得多。我经常说的一个例子是,小地方的体育场馆或者是文化场馆要请歌唱家、表演艺术家来参与活动,是非常难的,因为他的档期可能是以年为单位,未必能排得上。如果请一线的著名表演艺术家来一场不知道要排到什么时候。如果我们引入PPP模式,请了比较有名的经纪人公司,这个公司有可能就把档期排好了,这就是一种非常重要的资源,演艺这类商业资源是各地文化场馆必须要有的资源。

还有融制,公共领域的公建公营项目,政府和项目单位大多是依靠行政措施来管理的,考核评价和约束机制不是没有,主要是靠行政措施来推动。但是PPP模式主要依靠合同管理、依法管理,这就把行政关系变成了政府和社会资本方的法律关系,这个约束是非常强的,所以PPP给地方公共领域带来一种制度规则的飞跃。

更重要的是融智,融人才和技术,每一个PPP项目投资人都有一整套的专业和技术,不做PPP项目的话,你很难把企业的专业人才和技术吸引过来,所以叫做融智。

我理解的PPP初心主要就在这两方面,当然政府和社会资本可以各取所需,共同合作,形成合力,提供政府想要的高质量的公共服务。

PPP既然首先是社会资本的投资,接下来我们要思考的是社会资本的投融资逻辑到底是什么,用一句话说就是“投资的收益和风险要匹配”。对投资人来讲,要先看这个项目有没有合理投资回报,政府怎么样去满足他的投资回报需求?所以在项目可研里面要回答健全投资回报机制,比如说推进税费改革、植入商业模式等。其次,要合理有效管控投资风险。我们要按照项目风险管理的基本原则,谁管控这个风险的能力更强、成本最低,就让谁来承担,这样的话整个项目的风险成本才有可能降低,所以PPP项目要健全投资风险分担机制。

另外一个重点,我们不要害怕谈PPP项目的政府信用。政府征信在项目投融资模式里面是一个非常重要的概念,而且内涵是非常丰富的,政府增信不是说就只有担保、提供还款承诺等方式。

第三点我们还要坚持PPP的理念和基本原则,这些基本原则贯穿到PPP项目全流程。

站在政府的角度,我们推广应用PPP模式,要坚持四大理念。

第一,我们一定要一碗水端平,给不同的投资人公平竞争的机会,也许在与潜在社会资本方沟通、对接的时候,政府会跟投资人谈的很好,但是我们所谓的“谈”的结果一定不是我们最终想要的、认为最好的交易条件。即使我们对交易条件谈的很好,你也不知道这个是不是最好的,所以我们要公平竞争,这样才有可能去发现最好的投资人、最有能力的投资人。

第二是合理投资回报。第三是有效的风险分担,没有有效的风险分担项目投资人不会冒险投资PPP项目。

最后从政府的角度推广PPP模式,一定要物有所值。我们现在的物有所值是算政府省了多少钱,只算这个是有问题的,而且坦率的说,现在物有所值的定量评价方法存在理论缺陷,这个理论缺陷就是“黑天鹅事件”,黑天鹅事件就是小概率事件,用大数据理论推小概率的事件是不太合理的。

我们再来看看实施PPP项目的时候要遵守的基本原则是什么?大概四个方面,即:专业的人做专业的事,按服务的绩效付费,风险共担和利益共享。

我要谈的第四点是问题导向,PPP现在为什么会搞成这个样子?可以找到很多理由,但是我觉得有一个非常现实的问题,是很多政府部门、项目实施机构没有PPP的管理和实施能力,这是一个非常大的短板,PPP叫专业的人做专业的事,PPP本身有一套知识体系,这套知识体系不仅社会资本方要了解,政府方同样要了解。

一个PPP项目成立一个项目管理的实施机构,这个实施机构在项目全生命周期都跟社会资本合作,如果说我们一个县里面说有五个项目,那就要有五套管理机构,关键是这五个管理机构每一个上来之后都要学习一遍,学完之后不会再做第二个PPP项目,所以政府方的学习曲线是一条水平线,它没有提高,因为对政府方来讲每一个项目都是新的,每一个人都要重新学习,教训没法总结,经验没法传承。

所以我有一个建议,地方政府要改变一个项目一个实施机构的做法,成立固定的PPP项目实施机构。一个县里面能做的PPP项目也不太多,有一个相对固定的PPP实施机构,那些专业知识是能够传承下去的,学习曲线是能够不断提高的。

地方政府成立了很多PPP中心,这个PPP中心不应该定位为PPP的管理中心、审批机构,而应该亲自操刀实施PPP项目,操刀一个之后就比较熟了,操刀两个就很熟了,操刀三个就成为专家了。

第五点是加强项目的可行性研究论证和审查,这是7月份正式实施的政府投资条例和国家发展改革委今年关于PPP项目投资和管理的1098号文里面一再要求的。

从PPP完整的可行性研究来讲,既包括项目本身的可行性,也包括引入PPP模式的可行性。首先我们来看怎样加强项目可行性,项目有没有必要建设。坦率的说PPP我是有一点担心的,原来公建公营的模式下,政府有时候可能没钱,有些拍脑袋工程未必能上,但是有了PPP模式以后,可以把政府一时没有钱投资的项目“分期付款”,有可能会助长所谓的形象工程。这就需要靠可行性研究去论证项目建设的必要性。

另外我们要分析项目的市场需求,还要确定项目的选址是不是合适,建设规模是不是确实合理的,不太大也不太小,太小可能会不太经济,太大很可能会出现投资浪费,还有建设内容和建设标准是否合适的问题。所以我们看一个项目的核心边界,大概有四个方面,即建设地址、建设规模、主要建设内容和建设标准,当然还有投资规模。

我们还要加强政府投资的必要性研究以及选择合适的政府投资方式。还要研究引入PPP模式的必要性,主要看政府的专业能力和投资能力是不是够,看项目的边界范围以及项目的目标和产出是否清晰,这都是PPP最基本的概念。还要看价费的机制是不是健全,看项目有没有潜在的专业的投资人,如果没有还不如政府自己干。

第二点是加强PPP项目可行性审查。政府投资占股的PPP项目属于政府投资项目,政府要做决策审批的。可能实践中大家会有一点疑惑,一个项目如果没有政府投资,我们应该实行审批制还是核准或备案制。我个人的看法是,项目选址、建设规模、主要建设内容、建设标准,包括投资总额等重大事项实质上是由政府决定,或者说要政府认可。所以我个人建议是,即使政府不投资PPP项目,在可行性研究阶段我们可以视同是政府投资项目,实行决策审批。

另外,项目可研报告里面,我们是不是可以两步并一步走,项目比较适合引入PPP模式,就可以直接做项目实施方案,作为可研的专篇或者专章,这样的话二合一之后,就可以比较全面、系统地论证项目的可行性。

加强PPP项目的审查,我认为地方政府要建立项目实施方案的部门联审机制。PPP项目涉及到政府的政策、资源配置,政府出具这些政策金额资源配置按现在的管理体制,应该把不同的部门包括发改、规划、土地、财政、税收、价格等全部请过来,进行部门联审,让每一个部门针对这些部门需要配置的政策和资源,提出意见和建议,这样有助于提高这个项目的可操作性。

发布人:PPP服务平台
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