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李开孟:资本金制度改革的未来政策方向(上)

PPP服务平台 1150 2019年09月25日
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由中国投资协会主办、上海城建投资发展有限公司承办的“2019年政府和社会资本合作(PPP)年会” 9月7日在上海隆重召开。本次年会的主题为“立足规范 创新践约——共谋PPP高质量发展”。PPP服务平台作为官方网站,对年会进行全程报道。本文为中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟先生所做演讲实录的上半部分。下半部分请点击李开孟:资本金制度改革的未来政策方向(下)

感谢主办方的邀请,让我有机会在这里跟大家交流。按照会议的安排,我谈一谈对资本金制度改革的几点看法,这个题目比较敏感,大家也比较关注。

从国家目前的经济发展状况来说,经济下滑的压力还是有的。前几天国务院召开常务会议,专门部署如何推动“六个稳”,“六个稳”的核心是稳投资、稳预期,会议提出了要加大地方政府专项债的发行、促进有效投资、推动补短板等这些专门的部署。

接下来央行又提出要降准。降准会释放出九千亿规模的长期资金。财政部昨天也发布消息,要加快推动地方专项债的发行和有效使用。

中央政府的三大宏观调控部门,央行、财政部都出手了,接下来就看发改委要怎么做。

今年3月5日,李克强总理的政府工作报告就提出要创新融资方式,要降低资本金比例,要推动民营资本参与基础设施建设等等。于是大家持续关注如何降低资本金比例,如何推动资本金制度改革,下一步资本金比例怎么降。

我国资本金制度出台于1996年。我1995年从当时的国家计委宏观经济研究院调到中咨公司,在中咨公司干的第一项工作就是接受当时国家计委投资司的委托研究资本金制度,1996年资本金制度就出台了,接下来资本金比例经历了三次调整。

第一次是2004年,那时候经济过热,投资的增长率达到20%以上。为了抑制投资过热,就提出了要提高资本金比例,那是第一次调整。

第二次调整是在2009年,这次调整的比例有的高有的低,主要是注重通过资本金比例的调整,来促进投资结构的优化。

最近一次是2015年,这时候情况就发生了变化,固定资产投资的增长率增长速度下降,如何促进投资而不是抑制过热,这时候普遍是把资本金的比例降低,比如说交通项目的资本金比例从25%降到20%。

2019年资本金制度怎么改革?交通项目资本金比例已经降到20%了,还要降到多少合适,这是大家关注的问题。接下来我们就要思考资本金制度改革未来的政策方向到底是什么。

这里面我梳理了一下我认为应该关注10个关键词。

第一个关键词是资本金制度实施的范围。资本金制度的核心问题是项目合理的融资结构。我们认为,对于非经营性项目不应该实行资本金制度,也就是说资本金制度仅适用于经营性项目。经营性项目包括政府资本金注入项目,也包括政府投资补助和贷款贴息的那类经营项目,但不包括政府直接投资的公益性项目。如果政府出面制定资本金制度,对于经营性项目里面发产业类项目,政府就不应该再管。我们的投资体制已经发生了很大的变化,产业类的项目基本上是企业投资的项目,无论是核准制还是备案制的项目,都是市场化运作的,它的融资方案应由企业自己来决定。由此对于产业发展类的项目,政府也不应该通过资本金制度进行调节,这是资本金制度的适用范围。

第二个关键词是PPP项目。PPP项目是否应该遵循资本金制度?我们认为应该遵循。首先PPP涉及的是基础设施项目,它提供公共服务政府就应该管。而且PPP项目本身无论是经营性还是非经营性,是公益性还是准公益性,一旦采用PPP模式,一定要把它改造成经营性的项目。所以PPP项目必须实行资本金制度。

第三个关键词,政府设定资本金制度的改革,是不是一定是资本金比例调整的改革?这是两个概念。政府通过设定资本金比例能否达到投资结构调控的目标?我们认为答案是否定的。政府不应该人为的设定最低资本金的比例,这样的政策效果是非常有限的,有很多办法突破。比如说最低资本金比例是30%,这个30%的资本金本身是可以靠融资来解决,而且是靠负债融资来解决。银行贷款形成企业的自有资金进而作为项目资本金、地方政府的专项债也可以作为资本金、企业发行的企业债券可以作为资本金等等。无论是20%还是30%,通过一定的融资工具创新都可以做到符合项目的监管穿透。真正的资金属性全部都是负债,规定10%、20%、30%只是看着好看,实际上效果非常有限。所以我们不应该再按照原来的思路进行资本金制度的改革了,这是第三个关键词人为认定。

第四个关键词资本金穿透。资本金能不能穿透?我们关注的是基础设施PPP项目,基础设施项目涉及的投资规模大、项目周期长,运营可能是一百年、二百年的工程,跟产业类项目完全不一样,产业发展类的项目可能20年市场就没了,而基础设施不一样,它可以用很多年。

所以基础设施项目的融资跟产业发展类项目不一样,比如说他强调结构化融资。结构化融资可能是资产负债表左侧的资产融资,也可能是右边的资本融资,这里的资金的属性不可能分的一清二楚。

我们必须要强调基础设施融资的专业性、复杂性。强调各种融资工具的创新,就是说这个融资工具包含的债的性质可以从0%到100%,具有的股性也可能是0%到100%,你非要认定这笔钱是资本金还是负债,能算清楚吗?

我们国家已经进行了40年的改革了,对有些事情的管理不应该再简单化了,要强调它的复杂性和专业性。

第五个关键词银行审贷。如果政府不规定资本金最低比例,反对最激烈的一定是银行,因为银行希望他的贷款获得保障。如果政府规定资本金比例,银行再贷款风险就会变小。事实上不应该这样的,我们的金融体制改革也改革那么多年了,银行作为一个现代金融企业独立审贷的职能必须强化。

银行作为市场竞争主体,必要的风险要承担,不能再躺在政府保护的襁褓里面逐步变成巨大的婴儿。我们进入WTO那么多年了,国际金融机构进入中国市场的压力也很大,银行应该逐步培养具备在国际市场竞争的能力,而不是再靠传统方式害怕各种风险了。银行要发挥独立审贷、承担风险的作用。

同时由于银行承担了这些风险和责任,通过专业化的经营它也要获得与风险对等的收益。金融业要深化改革,不是让金融业、资本市场来挖空实体经济,制造一波又一波的不良贷款,然后债转股消化这些不良资产,不能再这样循环往复了。

发布人:PPP服务平台
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