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如何实现地方政府专项债与PPP结合

中国财经报 6170 2020年05月06日
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地方政府专项债券与PPP结合,必须要找到切实可行的路径。专项债券对应的项目资产要纳入国有资产管理;专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入,要专门用于偿还债券本息。PPP项目也涉及使用者付费问题。如何对资产和项目收入进行分别管理、实现风险隔离是需要解决的关键问题。

采取A+B包模式

A+B包的模式,即把一个项目拆分为两部分,A包和B包。资金筹集方面,A包采用专项债,资本金由政府解决,剩余资金申请专项债券;B包采用PPP模式,资本金由政府出资人代表和社会资本出,剩余资金由项目公司融资。项目收益和偿债安排方面,A包和B包的项目收入实行分账管理,A包项目对应的专项收入和政府性基金预算收入作为专项债券还本付息来源,专户管理;而B包对应的使用者付费归项目公司收取,政府按照合同约定给予可行性缺口补助。项目公司依法承担B包的偿债责任。在建设和运营层面,通常由项目公司统一提供建设和运营服务。A包资产归属政府方,但由项目公司提供运营维护服务。合作期届满,B包的资产移交给政府方。

采用A+B包模式,组合效果十分明显。一是项目资本金由政府方与社会资本方共担,能够有效降低政府和社会资本各自出资压力;二是A包使用专项债券筹资,可显著降低项目融资成本与融资难度,降低整个项目的缺口补助;三是用活了政府性基金预算和一般公共预算,政府性基金预算用于专项债券还本付息,而一般公共预算则用于可行性缺口补助;四是整个项目都由项目公司统一建设和运营,有利于从全生命周期角度提质增效。

采用A+B包模式,最好选择项目资产和项目收益部分都能切分清楚的项目。

发行专项债券募集资金,采用PPP模式进行运营或建设

由政府方负责筹集项目资本金,通过发行专项债券筹集剩余资金。如何整合建设和运营环节?有两种选择路径:一是专项债券资金到位之后,政府将项目的建设和运营统一招标选择社会资本来完成,建设资金由政府按进度拨付,运营则根据绩效考核结果支付补贴费用;二是项目建成后,通过PPP模式依法选择社会资本委托运营。

无论采取哪种路径,都需要对专项债偿还所对应的政府性基金收入或项目专项收入进行分账管理。对于项目专项收入,可由政府平台公司代收,或者由社会资本收取并存入专户管理。可以探索由社会资本承担最低收入风险,即约定一个合理的专项收入预计数值,因社会资本自身原因达不到该数值的,则差额部分由社会资本补足,促进项目提升运营管理效率。

专项债券资金用作PPP项目债务性资金

这种模式下,资金筹集方面,项目资本金完全通过社会资本单独或与政府出资人代表共同筹集,剩余资金方面,一部分发行专项债筹集,另一部分由项目公司融资解决。项目收益和偿债安排方面跟A+B包模式类似,将专项债券对应的项目专项收入和政府性基金预算收入作为专项债券还本付息来源;而其余项目收益作为项目公司使用者付费,政府按照合同约定给予可行性缺口补助。建设和运营层面也与A+B包类似。

采取这种模式与A+B包模式最大的差别在于,政府可以不用为筹集项目资本金而发愁。但采用这种模式面临以下难题:一是要建立合规的专项债券资金转贷路径,这需要在财政预算管理层面建立起相应转贷通道;二是要处理好政府方债权与金融机构贷款方债权之间的切割问题,在使用者付费收益要同时作为政府方债权和金融机构贷款方债权的还款来源的情况下,要提前约定好切分的原则和比例,做好相应的风险隔离。

当然,如何将专项债券资金用作PPP项目资本金也可以探索。

发布人:PPP服务平台
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