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新增专项债规模超3万亿,财政部接连发文收紧监管

第一财经 3490 2021年07月15日
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在上半年稳增长压力较小的窗口期,地方政府专项债券(下称“专项债”)监管越来越严格。

近日,财政部公布了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》(下称《办法》),改变了此前专项债项目监管侧重于“借钱”的环节,而是将专项债资金“借用、管、还”都纳入绩效管理中,真正落实举债问效、无效问责,以提高资金使用效率,从而防范专项债风险。

2月,财政部还印发了《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》,对专项债项目准备、建设、运营、专项收入情况进行实时监测,有利于监管部门及早发现并排除专项债风险。

多位财税专家告诉第一财经,今年上半年经济稳步增长,财政收入实现较快增长,稳增长压力相对较小,这也有利于防风险工作推进,专项债近些年增长过快,风险有所加大,为此财政部等部门强化监管,通过穿透式监管和落实举债问效,来提高专项债资金效益,防范潜在的风险。

新增专项债规模快速攀升

近些年中国经济步入新常态,财政收入也进入中低速增长轨道,而刚性支出只增不减,地方政府投入基建“差钱”,举债必不可少。

而地方传统的灰色融资渠道风险越来越大,中央在堵住地方违规融资“后门”的同时,开了一道地方发行政府债券筹资的“前门”。其中在基建投资方面,专项债发挥着越来越重要的作用。

为应对经济下行,稳投资补短板,专项债发行规模大幅攀升,从2015年的1000亿元快速攀升至今超过3万亿元,机构数据显示近六年专项债复合年增速高达206%。而专项债风险也随之放大。

专项债规模快速攀升,带来债务快速累积,而与之相应的收入来源相对单一,且赶不上债务增长速度。

专项债偿还主要来源于地方政府性基金收入,这笔收入主要来自卖地,这些年专项债余额超过政府性基金收入,差额不断扩大。

比如,2020年底专项债务余额约13万亿元,而当年地方政府性基金收入约9万亿元,两者相差已扩大至4万亿元,存在潜在偿债风险。尤其是地方政府性基金收入九成以上来自于地方卖地收入,而土地市场波动较大,增加了这种风险。

当然,由于庞大的专项债务并非一年到期,因此按照年均到期还本规模来对比政府性基金收入更为合理。据此财政部测算,2019年专项债务到期还本保障倍数为4.49,偿债保障能力较好。

专项债除了依赖政府性基金收入偿还外,另一大收入来源于项目收益。地方政府能够发行专项债项目一大红线,是项目必须有收益,且收益能够偿还借债本息。但实践中,一些地方为了抢专项债额度,过分包装项目,包括对项目收益预计过于乐观,甚至人为“注水”,这也增加了未来偿债风险。

另外,部分专项债项目投向越来越广,甚至投向商业、产业等非公益性项目,存在泛化问题。一些专项债项目前期准备工作不扎实,导致资金到位后,项目难以推进,“钱等项目”白白支付利息等。

比如,为了做高专项债项目收益,有的项目不算项目成本,有的虚增收入甚至创造收入。此外,专项债资金闲置问题由来已久,之前审计发现,有的地方甚至举债3年的钱躺在账上,没花出去。

多措并举强化监管

官方已经发现这些问题,为了防范风险,专项债监管不断强化。全国人大财经委甚至要求相关部门今年指导地方对可能存在风险的专项债项目进行排查,研究制定处置措施。专项债排雷已经启动。

从宏观层面来看,控制专项债过快增长十分关键。今年新增专项债发债规模史上首次同比出现下滑,这释放了中央控制专项债过快增长势头的决心。

今年国家安排新增专项债发行规模上限为36500亿元,比上一年减少了1000亿元。虽然比去年额度有所降低,但新增专项债规模依然处于历史高位,体现了财政政策在注重可持续性的同时,不搞“急转弯”,保持政策连续性和稳定性。

财政部部长刘昆明确,专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。这意味着一般情况下,专项债难以维持前些年过快增长势头。

而从微观项目监管上看,今年以来专项债监管也在不断强化,这主要以穿透式监管落地和专项债资金强化绩效管理,确保“举债必问效,无效必问责”。

以前专项债监管,比较注重“借”的环节,而在债券使用、管理、偿还环节关注相对较少,因此专项债监管制度加快“补短板”,推出了专项债穿透式监管,即通过信息化手段,通过采集专项债券财务会计、银行账户等信息,对专项债项目准备、建设、运营、专项收入情况进行实时监测。

如此,一些地方专项债准备项目前期工作没落实,一些项目建设缓慢资金闲置,一些项目收入不足以偿付本息等情况就可以被实时监控,监管部门就可以第一时间发现问题,并督促地方解决这些问题,从而防范专项债风险。

中国社会科学院大学经济学院吉富星教授告诉第一财经,专项债实行穿透式监管主要目的是提高信息对称性,通过对专项债项目全过程监控,压实各级主体责任,从而提高项目全生命周期绩效。

今年财政部已经印发了《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》,专项债穿透式监管迈出实质性的一大步。

其实,地方债风险防范最为关键的是,花钱要见效。而保证这一点,绩效评价是主要抓手。而近日财政部公开的《办法》,正是将专项债举债问效,无效问责全面推开。

专项债绩效管理,从项目借钱之前就开始了。比如,《办法》要求重点论证实施项目实施的必要性、公益性、收益性,项目收入、成本、收益预测合理性等。

这就可以一定程度上避免专项债项目泛化,沦为“万能债”,而回归有一定收益性的公益性项目,尤其是避免收益注水,确保项目收益能还得上借债本息。

专项债项目运行环节往往是监管的薄弱环节,绩效评价的介入,无疑可以监控项目进度,加快专项债资金使用,避免“钱等项目”。而最终绩效评价结果好坏,又直接影响地方未来获得专项债额度的多少,让绩效评价真正得到地方重视,不是“纸老虎”。

中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩告诉第一财经,此次单独出台专项债券项目资金绩效管理制度,补齐了预算绩效管理又一制度“短板”,实现财政资源的优化配置,防范项目低效、无效风险,确保债券“发得出、用得好、还得上”目标实现。

“对专项债资金绩效采取全生命周期管理,有利于加强专项债项目建设,降低风险,提高资金使用效益,以实现预期目标。”中央财经大学温来成教授告诉第一财经。

发布人:PPP服务平台
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