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伦敦码头区开发案例研究

1407 2019年02月19日
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第一部分

20世纪七八十年代开始,在英国伦敦东区的一块被长期废弃的码头区域展开了了一次令人叹为观止的城市复兴式的开发活动,英国开发者,历时超过二十年,化腐朽为神奇,将一片数世纪以来无人问津的土地转变成为举世闻名的国际金融中心。伦敦码头区开发也成为全球范围内城市复兴的经典案例,吸引世界上无数的同行、学者和投资家前往观摩和学习。

我们之所以选择伦敦码头区开发案例做研究,认为其成功对城投总公司未来的区域开发和城镇开发有丰富的借鉴意义。由于所搜集的资料比较翔实,该案例在多个方面存在成功的特色,所以本次研究系列化,力图比较全面深入地剖析此案例。

一、开发前的状况

伦敦码头区开发以前无论在地理上还是社会情感上都与伦敦的其他地区相距较远,从伦敦没有交通直达,并在该区域内几乎没有公共交通,在伦敦绝大多数民众认为此地就根本不值一去。整个码头区以前是英国东印度公司的专用码头,但该地区十九世纪末叶就开始被废弃。时过境迁,到1970年代,该地区充斥了一系列严重的社会和经济问题,生活在当地的人们相当贫困,住宅破敝,毫无获得教育和就业之希望,整个土地一片萧瑟和苍凉的景象。

二、开发机制

1.开发思想的演变

城市的再开发是将英国从战争的创伤中迅速挽救出来的中重要手段。在战后的初期,出现了一系列城市开发的创新政策和手段,例如伦敦内城的大片区域的综合再开发和新城建设。然而,在之后的二三十年内,这些开发政策和活动受到了公众和学者们的质疑。新城并不受到当地居民的欢迎,因为这需要经常较长距离的通勤到达伦敦市中心主要的功作和娱乐场所,而“综合开发区域”对原有的居民区和传统建筑的破坏代之以大量的办公楼和购物中心的建设受到了广泛的批评和厌恶。从而在 1970年代,便出现了对传统住宅和街区进行保护的开发模式,而对于伦敦码头区的开发莫衷一是,传统的土地利用模式被放弃。码头区本身的条件已经不适于日益增长的集装箱化的国际航运的模式,最后连伦敦港务局也放弃了对此地在开发的念头,于是造成了更多的空闲和荒芜的土地。

所以,无论是英国政府还是民间部门都认识到必须用一种前所未有的创新开发模式、思想和机制才能较好地完成对伦敦码头区的开发,其中的关键一环是成立了伦敦码头区开发公司(London Dockland Development Corporation,简称LDDC)。

2. LDDC的建立和运作

按照英国1980年颁布的《地方政府、规划和土地法案》,城市区域开发由政府的城市投资开发公司(Urban Development Corporation,UDC)作主导,法律要求城市开发公司通过有效地使用土地和地上建筑,鼓励现存和新兴的工商业的发展,采取措施创建适宜环境确保住宅和各项社会福利设施的供应,以鼓励人们在该区域生活和工作。在这样的背景下,LDDC于1981年7月成立,自此伦敦码头区的开发翻开了新的一页。

为了推进LDDC的顺利工作,中央政府授予了该城市开发公司前所未有的权力。该公司的董事会成员总计12位,均由英国环境大臣任命并向其负责,每一位成员任期3年,一般来自于私营部门并且三个位置保留由当地的区县任命。

政府授予LDDC的权力如下:

l 英国财政部每年通过环境部提供给LDDC的财政支持,一开始每年授予金额达到六、七千万镑。另外,土地出让增值部分可以返还给LDDC。

l 政府授权LDDC独家开发控制规划权(取代当地三个自治市),使开发公司能够为寻找建议和规划许可的投资者和开发者提供一站式服务(但LDDC没有规划制定权,该责任仍然被保留在当地的自治市政府内)。

l 土地获取的权力,以及能够通过专门的议会程序从公共部门快速获取土地的能力,包括强制征用。

l 被授权组建企业特区管委会(Enterprise Zone Authority),全面负责中央政府批准的企业特区道格斯岛(Ise of Dogs) 的开发。

l 最后,被授权向全球市场营销和推广码头区域。

非常值得注意的是,LDDC并没有被授予规划的制定权。随后的戏剧性一幕是,伦敦码头区的战略规划的失败,中央政府对总体规划不认可。此规划被认为会阻碍码头区的早期开发并不能保证其成功,并且会妨害LDDC已企业运作的方式来启动码头区的早期开发活动。LDDC在获得政府的资助的同时,对所面临的问题和机遇进行了分析,公司董事会形成如下初步和总体目标:

l 要快速提升码头区的形象,不仅仅是在全区域内实施物质工程,还要为随后到来持续开发建立信心。

l 将政府财政资源主要用作杠杆来吸引民间投资,因为所能获得的政府资金非常之少。

l 在资源允许的情况下,尽可能多地获取公共部门的土地,以利日后的土地征用,匹配和整合和随后的将土地重新出售给私人部门。

l 提升道路和公共交通网络的标准,使之与伦敦其他地方相等。

l 提升住宅和社区设施的质量扩大选择种类,而LDDC并不亲力亲为。

l 从一开始,董事会就认识到激活码头地区的经济是整个城市复兴的中心任务。

3.企业特区(Enterprise Zone)的建立

企业特区(EnterpriseZone,EZ)是世界城市规划大师彼德霍尔在20世纪八十年代初提出来的城市发展的重要思想,主要是针对城市中心落后地区再开发,刺激当地经济的复兴而采取的与其他地区不同的特殊政策。英国政府授权LDDC在码头区的道格斯岛上设立企业特区。道格斯岛企业特区的目的是将投入到伦敦其他比较富裕地区的投资转向到码头区来,为此政府提供了一些优惠政策,如在企业特区内没有规划控制(除少许特例以外),免征物业税,企业的税收负债可以冲抵资本投入。道格斯岛企业特区经营期为十年, 虽然在一开始开发的进展很慢,但经过十年之后,道格斯岛企业特区所获得的成就无论从哪个方面讲,都是卓越的,其中包括一个世界级的金融中心-金丝雀码头。

三、开发战略

由于码头区在开发以前百业凋零、人们居无定所、土地荒废。所以LDDC的开发战略的核心是利用政府的力量来改变市场失败。LDDC一开始就清醒地认识到如此的大块区域的开发不经过至少二十年的开发是难以促使地区的政治、经济和社会产生根本性的变化的。为了满足商业与住宅社区发展的要求,LDDC采取了多样灵活的规划手段,该手段不仅体现在空间上,也体现在时间上,即在规划过程中融入每一个时期变化的元素,这对传统的追求规划思想的纯洁性的规划技术来说是不被接受的,而LDDC认为这对推动富有活力的开发有着积极的贡献。LDDC的总体战略就是以改善基础设施为框架,构建区域内外的紧密交通联系,通过灵活开发、多样开发和集中开发,形成区域复兴的长期模式。LDDC确认的主要的开发计划有如下部分:

交通基础设施建设

l LDDC18亿6千万英镑的投资总额中的一半资金花费在交通基础设施上,其中包括29公里的码头区轻轨线路(Dockland Light Railway,DLR),投资总计9亿3千万英镑。码头区轻轨每日输送8万人,是当前英国惟一的轻轨系统,也是目前全世界最先进的自动化控制轨道交通之一。码头区轻轨这条交通大动脉的建设为港区改造提供了关键支撑力。

l LDDC还修建及采购了116公里新建和改建的道路

l LDDC还提出一体化的交通政策,推行多模式的交通组合,如在道格斯岛的中央商务区27%使用私人交通,73%使用公共交通。

产业导入与就业

由于码头区衰落致使百业萧条,所以LDDC认为尽量半保留住原有的企业,鼓励他们从外面搬回,落座于基础设施和服务良好的产业区域,并且LDDC着重吸引尽可能多的外部企业落户,开辟了一个大型的工业园区。然而,由于大环境的变化,该区域中的传统工业还是呈现出不同程度地衰退,而现代服务业却逐步兴起,导致了其他第三产业的趋近。

LDDC还重点投放精力在扩大该区域的就业机会上,除了商业开发而引入的的企业提供专业的和职员工作以外,LDDC还鼓励和支持相关行业的引入,如报纸印刷和通讯等以支持当地经济并使之多样化。同时,LDDC也启动了与当地部门、企业和开发商相结合的教育与培训计划。经过十七年的努力,码头区吸引的企业雇主从 1021家上升至2690家,就业人数从1981年的27000人上升至1998年的85000人,预计至2014年达到175000人,失业率从 1981年的17.8%下降至1998年的7.2%.

住房

LDDC进入以后,它首先采取试验性的举措,在1981年中期便试验性地在某一小地块开始建造出售的住宅,没有想到一举获得了成功。之后LDDC还是鼓励开发商在其他地块建房来测试房产市场,结果不大乐观。LDDC便鼓励房产开发商滞留在当地并购买日后开发的土地。LDDC要求获得LDDC地块上土地的开发商给与当地居民的住房优先购买权,并要保证要拿出首期新住宅的40%作为平价房,即当地居民按照平均工资水平可以支付。

最后LDDC的住宅计划取得了相当大的成功,在18年中(1981-1998)该区域的存量住宅从15000套增至38000套,超过24000套的家庭住宅受到LDDC的资助,其中17700套是自有住户(占到总量的46%,以前只有5%),5300套是归于住宅协会主要用于出租,约1000套赠与当地的政府使用;另外,LDDC还资助新建了2000套用于社会公共住宅,并对8000套现存住宅的修缮提供了资助。

对于19世纪建造的靠近河岸的废弃的仓库,LDDC也积极引入了主要的建筑承包商将之改造成符合时代潮流的建筑。

创建富有活力的社区

为了支持开发战略的顺利实施,LDDC在促进社区发展方面投入了相当的精力,主要强调教育和培训。在该区域建立的中小学和大学;培训和教育设施得到了加强,并且LDDC不断投资并推出新的计划,鼓励学生参加学校教育和培训。另外LDDC投资兴建了大量的促进社会发展和便民的公建配套设施,如商店、健康、娱乐和文化设施,在码头区的每一个关键开发区域都有一个新建的购物中心以及一个大型的超市等。LDDC花费了总预算的7%投入到社区的公建基础设施和活动中,计1亿2千万英镑,其中一半资金投入到教育和培训中, 另一半投入到健康和其他社区活动中。

主要的工作计划包括:

l Tower Hamlets 中学(1千万英磅)

l Bacon 中学(370万英镑)

l 12个新建小学(610万英镑)

l 对17其他类型的学校改扩建(220万英镑)

l 所有码头区的学校提供IT设备(400万英镑)

l 5个新建的健康中心和6经改建的现存的建康中心(480万英镑),等等。

除了上述几条开发战略的构成要素以外,LDDC还对保留保护建筑、河流和码头、城市设计、建筑、景观、生态和水系等都有明确发展战略,将在以后介绍。

四、LDDC 吸引民间投资、创造开发价值的举措

伦敦码头区开发最大的成功除了构建一个比较完善的基础设施体系以外,还在于LDDC采取了一系列创新的举措来吸引民间投资、使区域内的土地增值。到1998 年,公共部门总共投资了18亿6千万英镑,而吸引的民间投资达到了4倍于此数,72亿英镑。最令人称奇的是LDDC在一片废墟上创造了一个世界级的金融的中心-金丝雀码头。

1.开发协议机制

LDDC认为,提升土地开发的价值首先要取决于建筑的品质。所以,LDDC设立了两项机制来控制土地上建筑的质量。首先是开发协议机制,通过该项机制LDDC能够确保未来的开发商的设计意图是适当的,然后通过一个法律协议,要求开发商在固定的时间内按照核准的方案完成建造。在操作上,LDDC首先邀请顶尖的建筑师来完成开发地块的设计纲要,纲要确定LDDC要求建筑承包商遵循的标准;然后LDDC便拿出地块来通过竞争程序来招商,招商时既要考虑商务标,又要考察设计标,二者不可偏废。

2.开发控制机制

另外LDDC通过开发控制机制来改进开发商的房产品质。LDDC在该区域内没有规划权只有规划和开发的控制权(规划权只限于大伦敦市和当地自治市政府)。LDDC规划与开发控制的方法与其他地方没有什么不同,其对设计标准行使指令的能力也是相当有限的,但LDDC的确在整个开发区对开发质量行使了基本的控制权。除了在主要的开发区域内制定规划框架以外,LDDC的设计纲要也为开发商及其建筑师提供规划信息和指导。通过对开发商的讨论与鼓励,LDDC能够劝导开发商对设计标进行修改而提高质量。这项工作随着时间的推移变得愈加简单因为开发商也不仅逐渐认识了LDDC的设计要求,而且也亲眼目睹了其他已经完成的方案的成功和优秀涉及所带来的增值。

由于充分认识到获得优秀高质的设计的重要性,LDDC任命了一个由著名的建筑师和设计师组成的专家小组对其设计事务提供协助和咨询,该小组名为“城市设计顾问组”(Urban Design Advisory Group),每年根据主要项目在设计的关键阶段进行定期碰头。小组的成员还参与设计竞争评标。LDDC还与皇家艺术委员会保持良好的意见,并经常征询委员会的意见。这样两个咨询机构互补并共同为LDDC提供咨询。

3.市场尝试

在 1980年代的早期,整个市场对码头区的房产市场绝对不看好,一开始大家还以为最早的房产出售会发端于工业和商业房产,但是LDDC的总裁瓦德在住宅建筑业者协会的会议上呼吁开发商可以尝试开发码头区东部的地块,并且LDDC会以较低的价格出售地块,当时没有愿意应答。之后不久在Beckton一块22英英亩(4000平方米/英亩)的土地出让,LDDC也意识到在当时的情况下,让一个承包商来单独开发这么大一块地会冒较大的风险,便邀请了主要的住宅承包商一起来参与该地块的开发。四家大型承包商最后同意在两年内建造601套住宅和公寓,绝大多是带有花园的两居室和三居室被售到2万英镑和2万8千英镑。

奇迹在开工后五个月后便产生了,承包商报告已经有245套被出售和预订,其他房屋也正在以“楼花”的方式被出售给住在附近租住政府房屋的平民。不久之后再附近其他地块的住宅也被按照同样的方式出售。Beckton的成功给LDDC带来不少教训,其一,码头区存在未被触动的自住住宅市场;其二,市场营销的重要性,运用得当可以推动开发前行;三、捕捉机会的重要。而最后一点尤为重要,金丝雀码头的开发案例充分表现了这一点。

4.捕捉机遇

金丝雀码头是道格斯岛企业特区的核心地带。在金丝雀码头被开发以前,靠近泰晤士河周边,道格斯岛的外围由于享有免税等优惠政策的企业特区的恩赐,以及 LDDC的营销团队不放过任何一个机会的营销策略的推动下,Nortnern和Shell印刷集团首先进驻企业特区。紧接着在1983年四月LDDC获准在企业特区进行滚动式开发,及征地、生地变数地最后出售,加之区域内自由规划等政策,报纸新闻行业逐步开进,要不是1986年的英国伦敦证券交易所"大爆炸"("Big Bang")式的放松管制改革,码头区这一破败之地无论如何会和国际金融中心挂上钩的。之后开发商跑到道各斯岛上为伦敦证券交易所寻找更加宽敞的层面来容纳崭新的交易厅,而伦敦市内的报业行业的总部“舰队街“也由于地域狭小,前店后场的模式已经不适应现代报业发展的要求随后也纷纷进入码头区,如默多克集团、每日电讯、Guardian,金融时报和一些外资的报业集团。随着在码头区内的伦敦城市机场的兴建、航班的开通,BT(英国电讯)和 Mercury(一家英国著名的通信公司)也在道各斯岛新建了由综合光纤网络支持的地球卫星通信系统。

金丝雀码头的开发进而成为金融中心也是充满戏剧性的。1984年餐馆业者Roux 兄弟正在寻找数千平方英尺的空间用于准备预先烹饪的食物。之后不久,瑞士一波的主席,Michael von Clemm,同时也是Roux餐馆连锁店的主席被LDDC邀请至停泊在金丝雀码头31号库棚的泰晤士平底船上进午餐。Michael von Clemm来自于美国的波士顿。当他看见31号库棚时,他想起了波士顿港的仓库已经被改建成一些大公司的后勤办公室和小企业的商用地,便说“我不知道为什么我们不能将类似于31号库棚那样的地方改造成一个20万平方英尺的后请办公室呢?随即,人们就开始奔赴道格斯岛来考察31号库棚。LDDC总裁瓦德及其团队在1985年的3月早期被邀请至瑞士一波的董事会会议室来商讨该项目。在讨论中,一个美国的物业顾问G.WareTravelstead 说道:“我们提出了一个错误的问题,我们当然可以把31号库棚改建成一间后勤办公室,但是我们在过去的五年中花了大量的经历在伦敦寻找地点来建造新的办公大楼而最后一无所获,为什么我们不能把总部办公室搬到道格斯岛上呢?”当即便遭到了异议。瓦德随后说花旗银行也不是从纽约城中搬到香港的CBD地区吗?相信也会在金丝雀码头建造同样属于自己的办公大楼的。经过瓦德的努力,LDDC董事会同意Travelstead在6个月内拿出方案,当年9月 Travelstead拿出了方案交与LDDC决策。

整个方案制定的速度极快,从最初要求的100万平方英尺(92,900m2),在4月底就快速增长至200万平方英尺(185,800 m2),到6月底就变成400平方英尺(371,700 m2)。仅仅到了1985年8月,在一家美国的世界顶尖的规划与建筑事务所Skidmore Owings and Merill( SOM),一份泰晤士河上小曼哈顿的规划已经被钉到了墙上。LDDC董事会也鼓足勇气决定继续讨论。整个过程打破了所有的规则,它没有征询中央环境部和大伦敦委员会(Great London Council,GLA 战略规划主管当局) 仅仅由当地政府和伦敦市政府来评估了如此大项目的影响。到1986年下半年,瑞士一波和摩根士坦利退出了Travelstead组织的联合体,Travelstead又找到了雷曼兄弟,他是纽约曼哈顿中央区Battery Park 的开发商Olympia and York (O&Y)的加拿大股东。到了1987年春季的晚期,Travelstead发现他无法找到他所需要的支持就退出了联合体。仅过了6个星期, O&Y就编制了一份700页的文件。1987年7月17日,O&Y金丝雀码头投资公司与LDDC签署了建筑面积为1200万平方米,总造价为30亿英镑的国际金融中心的总体建造协议。用于支付给LDDC20英亩(4000平方米/英亩)的价格是100万英镑/英亩,共2000万英镑,其中 800英镑使用现金支付,另1200万英镑用于开发商履行投资修建公共设施的义务。

现在金丝雀码头成为了伦敦新兴商业区的中心,吸引了大批世界级的金融和咨询机构,如摩根士坦利、瑞士一波、汇丰集团、花旗集团、巴克莱集团,她也同时成为伦敦新的舰队街,许多著名的报业公司纷涌而入。而O&Y看到了金丝雀码头的远景,居然同意资助修建码头轻轨至伦敦老金融中心Bank地区,之后还同意出资4亿英镑将伦敦的千年线地铁延伸至码头区。所有的这一切都是1985年春季在金丝雀码头31号库棚旁的一顿普通午饭带来的结果。

总结

虽然经过一段时间的萧条,虽然有来自于方方面面的批评,虽然很多人认为LDDC在开发时花了太多的公共财政而至今对LDDC的真实成本不得而知,但是 LDDC的成功是不言而喻的。LDDC的成功之处就在于她运用政府力量首先修正长期荒弃引起的市场失灵,等市场有起色、逐步走向成熟的时候,LDDC又开始调动私人部门的力量来促进经济的发展。LDDC的成功是全面的,不仅在于经济、还在于社会、环境和文化等诸多方面,从以下数字对比就可以知道LDDC的成就。

研究小结

伦敦码头区开发和LDDC的成功对上海城投的区域开发、城镇开发和长兴岛开发带来什么样的启示?我们通过简单的对比就可以发现长兴岛和伦敦码头区在最初原始状态下非常相似,都是一个经济比较落后的地区,与市中心的发展相比落差很大,空间距离甚远,都需要投资建设直达的交通设施,都没有完整的基础设施和公用设施,前景一开始都不被市场人士看好。我们认为,伦敦码头区和LDDC的案例提供我们以下三个方面的借鉴:

1. 开发思想

市场失灵是需要政府的力量来矫正的,LDDC一开始就清醒地认识到这一点。

LDDC并不关注于要将码头区开发成什么结果,而是着重力量扭转市场的失灵,切切实实地把死气沉沉的“生地”变成生气勃勃的“熟地”:LDDC不仅投资于骨干基础设施、不仅完善公建配套、还拿出不多的资本投入到社区的“软环境”和“软实力”的建设,如教育、培训、就业促进、医疗保障等;并通过规划控制和设计指导、市场营销、形象推广等来完成土地价值的提升,这就是市场经济发达国家区域开发的政府公司的思维逻辑,即不会关注于自我公司的得失, 而是整个区域和全社会的发展。

2. 开发机制

政府注资、财政补贴、开发公司、企业特区、开发框架、规划控制、设计顾问等等都是围绕着上述的开发思想而设计并实施的。作为政府的代表,政府投资公司在开发区内设立规则、培育市场,既采取了适当的监管手段,又不参与市场的运转,最终利用了有形和无形的市场杠杆的力量吸引私人资本的投入。被激发了私人资本的兴趣会产生远大于政府的投资力量,码头区轻轨延伸线就说明了这一点。

3. 开发手段

我们可以注意到,与我们开发一个区域所截然相反的做法是,LDDC对码头区的开发从头至尾没有一个完整的、详细的规划,顶多就是一个开发战略和开发框架,对道格斯岛和金丝雀码头首先也没有所谓的定位,变成国际金融中心纯属偶然,最后市场前景辉煌。而我们惯常的做法就是首先找一些学术机构搞战略定位、找一个权威专业机构搞规划和详规、政府完成基础设施投资以后就来找招商,往往遭遇较大的不确定。金丝雀码头案例正好说明了LDDC的市场逻辑和手段,她给与我们的启发在于一个成功的发展计划必须是以市场需求为导向、随内外环境变化调整而最终确定的,是动态和系统的。任何以政府意志为导向的纸上谈兵式的规划和发展计划都将不可避免地遭遇失败,而资源也将会受到极大浪费。

发布人:PPP服务平台
标签:PPP案例
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