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风险与机遇并存——浅析拉丁美洲的PPP项目

走出去导航网 2351 2020年06月01日
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未来几年,PPP模式在拉丁美洲的地位将继续上升,因为受公共融资能力的约束限制,该区域将越来越依赖私人投资为其基础设施项目提供资金。但是拉丁美洲的PPP项目因其受到政策不确定性和疲弱经济环境的制约,也存在很大的风险。本文通过分析巴西、智利等多个市场的PPP项目,对未来拉丁美洲的PPP市场发展做出初步判断。

拉丁美洲自20世纪90年代以来就开展了PPP项目,利用私营部门的赞助,在包括电力、交通在内的多个行业开发项目。巴西、智利等国在PPP发展方面有着坚实的经验,为投资者提供了进入竞争性招标系统的机会,也将持续注重私人投资推动经济增长。虽然阿根廷等国有PPP项目历史,但由于目前的资本管制以及近期的经济和政策不确定性,将严重限制PPP项目的发展。

巴西市场

受总统博索纳罗的商业友好政策和强有力的法律框架的支持,巴西的PPP项目有较好的发展前景。根据世界银行的数据,巴西自1990年以来执行了994个PPP项目,累计投资4170亿美元,目前有118个正在规划或正在建设的项目,是拉丁美洲最活跃的PPP市场之一。大多数PPP项目都是在州一级实施,圣保罗和米纳斯吉拉斯等许多州都有自己的PPP项目。此外,巴西在联邦一级还有一个PPP管理委员会,进一步进行项目监督,帮助应对透明度风险。

透明度和争议解决是巴西在拉美PPP市场中相对于其他因素表现较弱的两个领域,Lava Jato腐败丑闻仍然挥之不去,并且并非所有PPP项目信息都通过投资伙伴关系计划(IPP)公开。此外,根据世界银行的数据,巴西目前将争端解决机制局限于地方法院、调解和国内仲裁,这意味着外国投资者在冲突期间不能利用国际仲裁。

墨西哥市场

墨西哥为基础设施投资提供了一个有吸引力的市场,尽管政治风险已经影响了一些现有的PPP项目,但在宣布了440亿美元的国家基础设施计划后,该行业的势头正变得更为积极。与巴西一样,墨西哥也是一个活跃的PPP市场,自1990年以来,进行了336个项目,49个项目正在计划或建设中,重点集中在交通基础设施上。墨西哥同时加强了透明度措施,在网络平台上发布了详细的项目信息。

然而,政治意愿是最近不确定的一个因素,不稳定的政策环境常常让投资者喜忧参半。新总统 自2018年12月上台以来,新墨西哥政府取消了130亿美元的新墨西哥国际机场项目,并暂停了油田拍卖。也有消息说,墨西哥政府最近对私营部门的态度又出现了转变,最引人注目的是2019年11月公布的国家基础设施计划主要由私营部门资助。该计划的第一阶段将涉及147个项目的439亿美元投资,并提供明确的信号,墨西哥政府将继续支持私人投资基础设施项目,从而为私人基础设施开发商带来大量的承包机会。

巴拿马市场

巴拿马最近颁布了PPP立法框架,将为投资者提供更有力的保障,从而鼓励私人基础设施投资。2019年9月,巴拿马国民议会颁布了第93号法律,将结构性监管框架植入自筹资金和共同出资PPP的采购中。该法还设立了三个理事机构来管理PPP项目的监督和咨询。新的立法,加上科尔蒂索总统对于提高反腐败透明度的决心,将减轻政策和腐败风险,从而增强投资安全,增加巴拿马在投资者眼中的吸引力,巴拿马强大的融资能力也将进一步支撑投资。巴拿马在惠誉国际解决方案(Fitch Solutions)的项目风险指数融资得分为63.5分。

秘鲁市场

2015年,秘鲁修订了PPP立法框架,但项目一直受到拖延,主要原因是土地征用困难。2019年11月,秘鲁颁布了一项紧急法令,强化了最后期限,并对未能达到要求的公共实体实施纪律处分,从而有助于消除繁文缛节。该法令还将基础设施计划(PNIC)内的52个项目列为优先项目,宣布这些项目符合国家利益,从而推动土地征用。秘鲁拥有一个活跃的PPP市场,有70个正在规划或正在建设的项目。简化进程将对政府推动一半以上国家投资项目(52个项目中的29个)的努力产生积极影响,有助于通过降低关键项目风险继续吸引私营部门投资。

智利和哥伦比亚市场

智利和哥伦比亚将继续吸引私营部门参与基础设施行业,特别是交通运输行业。在智利,公路将是未来几年投资的一个关键行业,其62.1亿美元的公路计划涵盖了超过3100公里特许经营的招标和再招标。

尽管面对近几个月国内动乱和相关基础设施的破坏,智利与同区域国家相比,财政灵活性更大,因此能够更好地适应社会支出与基础设施建设的增长。此外,智利在惠誉国际项目风险指数的融资部分的得分高于地区同行,表现出了一定的市场财务弹性。

因为投资者在一系列延误后恢复信心,4G道路特许权计划将推动哥伦比亚交通基础设施投资。2019年10月中国联合体Transmitro中标价值40亿美元的波哥大地铁1号线项目将进一步推动运输业的发展。哥伦比亚自1990年以来,已完成188个PPP项目,现有83个在规划或在建的项目,主要属于公路部门。

该国此前曾受到Odebrecht丑闻的影响,失去投资者对特许权经营的信心,从而导致融资不足。自2017年以来投资者情绪有所改善,但哥伦比亚的PPP监管能力仍有提升空间。因为目前没有PPP机构或部门负责广泛或具体的监管。交通项目集中在国家基础设施机构内,规划部和财政部的监督有限,需要更独立的监督机构。

阿根廷市场

相对于市场规模而言,阿根廷在2019年是拉丁美洲第五大建筑业市场,但是由于政治和经济的不确定性,预计在短期内私人投资将受到抑制,限制新PPP项目的推进。

尽管该国前总统马克里领导的政府将PPP开发作为政策重点,但市场风险的上升限制了政府推进项目的能力。2018年,6个道路PPP项目获得了批准,但总体而言,由于该国融资困难,建设能力有限,导致这些项目基本上无法获得融资。

洪都拉斯和危地马拉市场

尽管洪都拉斯和危地马拉这两个市场的风险都很高,但受益于完善的PPP框架和强有力的政府支持,这两个国家将提供更多的PPP机会。

相对于该地区其他国家而言,洪都拉斯拥有较小的市场空间,但它熟悉PPP发展,根据美洲开发银行(IDB)的数据,2017年,相对于经济规模,PPP投资在该地区的投资总额占GDP的2%。洪都拉斯在2010年制定了PPP立法,同时成立了其PPP促进和管理机构COALIANZA。2019年12月,洪都拉斯政府发布行政令,以新的PPP管理机构取代COALIANZA,过渡期为6个月,由伊斯兰开发银行提供支持。洪都拉斯此前已采取措施,完善其在创建SISOCS方面的透明度措施。SISOCS是一个提供详细的PPP项目和合同信息的在线平台,通过减少腐败的可能性来鼓励私人投资。新的监管制度应有助于改善合同结构,以避免项目延误。例如帕梅罗拉机场面临的延误,该机场原计划于2019年竣工,但现在推迟到2021年下半年。洪都拉斯其他重要的PPP项目包括5.17亿美元的波多科特斯集装箱和一般货运港口码头。

基于已建立的PPP框架、政府的支持以及市场对基础设施的高需求,危地马拉具有发展PPP的潜力。与洪都拉斯类似,危地马拉在2010年实施了PPP立法,市场上的项目由国家能源局监管。与洪都拉斯的情况一样,危地马拉国家政府一直致力于推动PPP投资,多个项目将以PPP模式进行招标。预计危地马拉新政府在贾马蒂总统任内将继续提供这种支持。

作为PPP发展潜力的基础,该市场在过去成功地吸引了大量私人参与基础设施建设。自1990年以来,完成40个私人支持的项目,而洪都拉斯有36个项目。然而,危地马拉的PPP发展仍然面临重大障碍。最近几年危地马拉的PPP进展相对较慢。在过去四年中,洪都拉斯在11个私人支持的PPP项目上实现了融资关闭,而危地马拉仅在两个项目上实现了融资关闭。值得注意的是,在2019年10月国会投票反对埃斯库特拉-普尔托尔-奎塔尔路PPP项目的批准后,危地马拉的政策不确定性进一步扩大,可能出现PPP发展的倒退。

乌拉圭市场

乌拉圭在拉丁美洲较小的市场中脱颖而出,最近乌拉圭交通行业PPP投资的增长明显。乌拉圭在2011年颁布了PPP立法,但自2016年以来,主要项目才开始推进。特别是,通过该国PPP框架启动的项目一直受到融资延迟的困扰,进而减缓了项目的发展。

不过,该国最近的PPP项目有所增加。自2016年以来,该国第一个公私合营项目——蓬塔瑞尔监狱(Punta Rieles Prison)已完工,另有10个PPP项目完成招标,包括7个道路项目、3个校舍项目以及一个铁路项目,即10亿美元的铁卡里尔中部铁路项目。该项目规模庞大,尤其引人注目,是近年来拉丁美洲推出的最大PPP之一。

2019年5月,该项目的合同被授予GVC财团,而10月,GVC成功筹集了8.55亿美元,为273公里长的铁路提供资金,证明了该项目全面发展的可能性。

拉丁美洲开发银行(CAF)于2016年和2018年分别发行面值为3.5亿美元和5亿美元金融信托债务基金,其提供的融资有助于乌拉圭的基础设施项目融资。然而,为了进一步吸引必要的私人投资来弥补基础设施资金缺口,乌拉圭将需要改革其PPP框架,以减少行政繁文缛节,避免过程复杂化。

小结

持续的政治和经济波动将继续对拉美地区PPP的发展构成重大障碍,信贷可获得性仍将疲弱,削弱投资。特别是为应对国外资本不断增加而制定的资本管制措施,以及有关国家偿还外债能力的问题,将对投资者信心造成压力,进一步阻碍外国公司参与基础设施建设。在这种情况下,现有PPP项目的建设活动及时推进也不乐观。与此同时,拉美地区很多国家也仍在努力提高PPP市场的潜力和政治法律保障。因此,对拉美地区的PPP项目需要进行更审慎的评估和判断,以保障企业的利益和经营安全。

发布人:PPP服务平台
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