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国外政府与社会资本合作模式利弊

中国社会科学报 11634 2020年12月08日
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近年来,在公共基础设施建设运营领域,政府和社会资本合作模式(又称“公私伙伴关系”,Public-Private Partnership,以下简称“PPP”)发展迅速,在缓解公共资金不足、推动经济转型和实现高质量发展、促进政府职能转变和财政体制改革等方面起到了重要作用。

得到多个国家的广泛运用

PPP是当今各国在建设公共基础设施和提供相关服务时经常采用的一种模式,意在鼓励私营部门利用自己的资金和专业知识,参与有关活动。所谓私营部门是与公共部门相对应而言的,由个人、家庭和私人企业所组成的经济部门的总和。PPP的主要特征有四:第一,政府和企业就有关公共项目达成长期协议;第二,一些传统上由公共机构执行的职能任务转移到私营企业;第三,吸引社会资本为公共基础设施项目提供资金;第四,参与者共同分担风险。在PPP的具体运用过程中,又形成了设计—建造—运营(DBO)、设计—建造—维护(DBM)、建造—运营—移交(BOT)、设计—建造—融资—运营(DBFO)和设计—建设—融资—运营—维护(DBFOM)等具体模式。经验表明,PPP的运用有助于加强各创新系统之间的连通性,是为基础设施和工业项目建设提供资金支持的最佳经济组织形式之一。

早在20世纪90年代,英国、美国、法国和德国等部分欧美国家就已经开展了2700多个PPP项目。这些国家对PPP的运用具有一个共同特点,那就是建立有序的监管框架来管理各个部门间的合同关系,同时尽可能充分地考虑各个领域的运营条件。目前,PPP已经在垃圾处理、医疗保健、教育、机场设施、运输(铁路、公路)系统和住房等领域得到了广泛应用。在法国、德国、奥地利、意大利、巴西等国家,PPP被视为发展高效市场经济的先决条件之一。在欧洲,PPP项目实施较为广泛的部门包括教育、交通和医疗。英国运用PPP的时间较长,该国政府和市场不断适应新的PPP模式并积极支持PPP的发展。自PPP项目首次在英国启动后,它就成为帮助该国政府提供公共商品和服务的有效工具。在丹麦,作为公共部门和私营部门间的一种互动形式,PPP被运用于该国许多国家级重要大型项目的建设和发展中,为这些项目达到预期水平提供了帮助。在乌克兰,PPP的运用被认为有助于该国实施相关政策,提高社会经济和生活水平并实现国家可持续发展。新西兰的市场虽小,但是PPP的作用在公共部门的全力支持下不断增强。在南美洲和非洲的发展中国家,PPP也受到了越来越多的重视。智利利用各类双边投资协定和在PPP项目中采用“发展单位”(UF)作为支付方式等措施,为参与相关项目投资的企业提供基本收益保障,成功地为PPP项目吸引到了外国直接投资。尼日利亚认为私营部门的参与是更好提供公共服务,建设高质量、高成本公共基础设施的可靠途径。

不过,在PPP运用方面,各国还面临着一些问题和挑战。例如,拉丁美洲的一些国家开展PPP项目已有20多年,但相关管理规则和立法仍有待进一步完善。美国在PPP运用上有很大的潜力,但美国反对在社会性基础设施项目中使用PPP,因为大多数好处都体现在税收优惠和商业导向项目上(例如交通运输)。金融市场规模、法律和监管规则框架建设等方面的问题,制约了PPP在非洲地区的发展。而俄罗斯也需要进一步管控社会政治和法律分歧、提高公共部门效率和改善投资环境,以便利PPP项目的开展。

三方面优势凸显

从有关国家开展的PPP相关实践活动来看,这种模式主要有以下三方面的优势。

第一,补足公共基础设施建设和公共服务提供方面的资金缺口。有学者认为PPP的运用有助于获得新的研究成果和促进现有成果的传播,帮助解决科研资金不足的问题并加快技术进步。首先,通过PPP的运用可以引导私营部门释放资金、参加建设高质量基础设施并分担风险;其次,这种模式的运用有助于提高管理效率、降低基础设施建设及运营成本;最后,通过在PPP项目中运用和开发新的技术,可以促进私营部门技术成果的传播。

第二,带来积极的社会影响。首先,PPP被视为公共部门干预的替代工具,私营部门的加入可以在一定程度上提高生产效率,同时保障经济的配置效率;其次,PPP被认为是提供高质量公共服务和提高国家竞争力的关键要素之一;最后,作为一种灵活有效的机制,PPP可以推动经济发展。

第三,提高私营部门及有关项目的运作效率。有学者认为PPP的运用可以减少私营部门未来现金流的不确定性并提高其外部融资的透明度,有助于解决信息不对称问题并提高投资效率。PPP是提供优质公共服务的有效工具,有利于让有能力管理风险的各方共同分担项目风险。PPP有助于缓解新兴市场私营部门投资的不足,从而提高它们的投资效率。使用PPP的公共部门可以更有效地控制成本、分散风险并提高透明度,同时为主承包商与各种分包商提供合作机会。从长期效果来看,在投资PPP项目后,私营企业的经营业绩多会有所改善,此类投资总体上对私营部门有利。

潜在风险不容忽视

我们也要看到,在具有多方面优势的同时,对PPP的运用可能会带来一定的风险。

首先,PPP项目的成本和风险较高。PPP项目的建立和管理往往伴随着较高的交易成本,这直接或间接地损害了总的效率收益。一方面,若项目投标成本太高,潜在投标者可能会不敢竞标,从而在可行性方面给项目带来不利影响。另一方面,一些PPP项目需要依赖银行的高额贷款,这给私营企业带来较高的风险。

其次,仅通过PPP的运用并不足以弥补公共机构在能力方面的不足。PPP项目的实施需要配套的公共机构和立法安排,而且PPP会模糊公共和私营部门之间的角色界限。如果公共和私人伙伴各自的角色不明确,就存在以公共资金补贴私人利益、扭曲市场、削弱公共部门能力等风险。有学者认为,只有在公共机构和私营机构公平谈判,谈判程序不过于冗长或代价不过于高昂的情况下,才适合选择PPP模式。

再次,虽然通过履行合同约定的方式交付PPP项目是较有潜力和价值的项目交付方式,但是这种方式的潜力尚未得到充分发挥。这主要是由两方面的问题造成的:一方面,要让公共和私人各方之间平等分享利益以确保共赢并不容易;另一方面,缺乏适当的公共程序来根据具体情况和项目的特点选择最合适的履约方式。

最后,部分PPP项目没有达到预期效果且存在以规避债务为目的的可能。研究表明,PPP在中等收入经济体比在低收入国家更有效。在低收入国家,PPP项目的成本较高,利润也较低。例如,印度的实践活动表明,在农村地区开展PPP项目能改善农民家庭生计状况,但政策目标与实际效果之间存在较大差距。在一些情况下,由于信息不对称和实施方式不够透明等问题,PPP项目的预期效果会被存在的缺陷所抵消。尽管许多国家会运用PPP进行公共设施建设或提供公共服务,但PPP项目的激增可能会带来财政问题或让公共系统“陷入困境”。此外,部分国家并不是因为其更便宜才偏好PPP项目,而是因为会计规则允许从公共机构账目中剔除项目成本,这样就可以对外显示较低的债务水平。

(作者:廉超 罗琳;广西师范大学马克思主义学院;广西师范大学经济管理学院)

发布人:PPP服务平台
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