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促进我国政府和社会资本合作发展的对策

中国金融新闻网 23493 2020年12月14日
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政府和社会资本合作模式(PPP)作为一种将新型公共产品供给模式,自2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》发布以来得到了飞速的发展。然而PPP模式的推进并非一帆风顺,在井喷式增长的同时却伴随着项目落地率和开工率不高等事实,也反映出当前PPP模式繁荣表层下依旧存在深层问题。因此,如何厘清并破解现有问题,成为推动当前PPP模式持续发展的重要课题。

PPP模式存在的困难与问题

(一)法律法规不健全,监管管理存在冲突。PPP模式是涉及多领域、多行业、多主体的复杂交易模式,协调一致的PPP政策体系应该以法律法规为基础,以部门规章和行业性规范文件为支撑,形成有机互动的整体。然而现阶段,我国对PPP项目的管理仍旧以政府主管部门出台的法规政策与操作指南为主,以地方政府制定的实施细则为辅,制度层级较低、覆盖范围较窄、效力仅局限于部门职权内。同时,受我国PPP模式发展阶段、地方政府拉动投资等现实因素的影响,当前政策体系也表现出“重建设轻运营”的特点,法规政策多针对项目建设初期,而对项目执行、回收、评估方面的要求较少。对此,国务院法制办也于2017年将PPP立法工作写入计划,并发布征求意见稿以期实现行业统一立法。然而,征求意见稿中仍存在着定义不够精准、责任界定不够清晰等问题亟须进一步优化完善。

此外,我国现行的PPP管理主要是由财政部和国家发改委两部门执行。但由于对PPP模式推广的出发点不尽相同,两部委在实际政策制定上仍存有分歧,部分文件内容冲突。虽然两部委进一步提出了“联合发文”“形成政策合力”,并规定由发改委分管PPP模式的基础设施领域;财政部分管公共服务领域。但现实中众多PPP项目兼具基础设施与公共服务双重性质,二者职能界定仍存在着模糊与冲突,导致实际监管中既存在着职能重叠领域的多头监管、主体竞争,又存在着界定模糊领域的监管竞次、监管真空,一定程度上阻碍了PPP模式的健康发展。

(二)项目融资落地难,违规融资增加风险。PPP项目融资主要以公共产品或公共服务供给所带来的预期收益为基础,资金提供方融出决策也主要以项目信用评价为根据。这就导致部分经营收入有限、预期收益有限的项目难以融资落地。同时,PPP项目多为大型基建项目,融资需求和投资周期通常较长,也难以同金融机构的中短期贷款期限匹配,已经签约落地的项目在建设期内没有稳定的现金流,更难以获得金融机构的信贷授权。再加上当前金融机构在PPP模式上仍缺乏经验,难以参照国外成功经验以项目信用为主采用有限追索、无追索的方式进行项目融资,只能按照传统的抵押、担保模式,进一步增大了PPP模式的融资难度。

在此基础上,部分PPP项目参与主体也产生了违规操作的动机,并造成了项目风险向政府和社会资本双方的进一步外溢。具体表现在,一方面,地方政府为提升项目可融资性,以出具担保函或签订补充协议或融资本息纳入预算等方式违规提供担保、承诺政府兜底,变相形成了政府隐性债务,造成约定共担的项目风险反向地方政府回流;另一方面,社会资本前期出资能力有限,不得不通过小股大债、明股实债等方式放大杠杆完成出资。一旦资金链出现问题,可能影响社会资本自身,甚至可能拖垮社会资本陷入融资债务危机。

(三)专业化认知不足,技术支持有待提升。有别于一次性交易或服务,PPP模式具有长期性、复杂性和多变性的特点,其生命周期中无论是项目识别阶段还是项目运行过程中,都离不开物有所值评价(VFM)、财政承受能力论证、项目绩效考核等大量专业性强的技术手段彼此作用、相互支撑。这也对政府部门的专业化、社会机构(如PPP中介机构或咨询机构)的专业化和专业化人员的成长提出了较大的挑战。从当前实践来看,无论是有关部门还是PPP社会机构和从业人员,许多并不完全具备PPP项目所需的财务、法律、工程等综合能力,在进行前期论证、成本收益分析、风险量化等问题上往往依靠主观判断和定性分析,导致前期预测与实际情况偏离过大,严重影响了后续项目的执行、管理、回收和评估工作。此外,行业准入规范的缺失以及地方政府视专业技术为合规形式工具的动因也使得PPP咨询或技术服务行业存在着机构良莠不齐、“劣币驱逐良币”等问题,进一步加剧了PPP模式技术支撑的缺失。

优化PPP持续发展的建议

(一)健全PPP模式的法律法规体系。PPP作为多主体、多领域的复杂公共产品供给模式,其法律法规体系应是一套以PPP法为核心、以PPP政策为方向、以PPP操作指南为指导的多层级法律体系。因此,一是应加快推进PPP立法,修订完善PPP条例,以其权威性协调当前政策规范之间的冲突,解决PPP模式管理中的分歧,形成政府和社会资本共同遵守的法律准绳。二是应在PPP立法过程中规范政府权力运行,转分领域的切片式管理为分职能的配合管理,以解决部门利益固化等问题。三是应根据PPP模式发展和运用的长期性和动态性,对PPP条例和相关法律法规进行常态化的修订,逐步完善项目执行、移交等后续阶段的法律法规政策,以适应PPP模式的未来发展趋势。

(二)疏通PPP模式的融资支持路径。一是挖掘项目价值,完善PPP项目的市场价格形成机制,真实反映项目风险和收益,使之与资金提供方的回报要求相匹配。二是优化股权融资供给,加大PPP基金入股的参与力度,探索推出PPP项目永续债、优先股政策指引,引入市场化的出资协商机制,减轻社会资本股权出资压力。三是推动向项目信用融资转型,充分利用互联网、大数据技术逐步建成PPP项目信用信息库,形成良好有序的PPP项目推介体系,畅通PPP项目信用融资渠道。四是鼓励PPP金融产品创新,结合PPP项目特征,推进PPP领域专项债券、资产证券化等创新性融资工作,开发更多符合国家要求的、规范透明的PPP类金融产品,拓宽融资选择和资金退出渠道。当然,在进行产品创新的同时,也要根据PPP模式特征,建立和完善与其相称的风控体系,降低PPP项目资金融出过程中的各种风险。

(三)培育PPP健康发展的技术支撑。一是持续推进建设独立、综合的国家PPP中心,在整合传统公共产品供给领域或基础设施建设项目技术力量的基础上,结合PPP模式特征,引入财务、税务、风险评估、绩效评价等领域及项目所在行业的专业人员,形成跨行业、跨专业的PPP智库,指导PPP项目开展,优化从业人员培训。二是进一步完善PPP行业规范和准入机制,通过立法等方式明确PPP各类社会机构和从业人员的主体资格,引导社会机构吸纳多领域人才,强化自身独立性和专业度,优化咨询技术服务行业氛围。三是强化项目合同、可行性报告及论证报告审核,以提升PPP模式合同报告的专业性为抓手,推进PPP模式的专业化转型。

发布人:PPP服务平台
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