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关于《PPP项目绩效管理操作指引》的另类解读

PPP知乎 8774 2020年04月30日
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2020年3月的最后一天,财政部发布了《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号),成为了继《财政承受能力论证指引》、《物有所值评价指引》之后第三份财政部门发布的具体工作指引。(上面两份已经失效,但是实践中仍然参考使用)

内容上,财金〔2020〕13号文明确了PPP项目绩效管理的目的、内涵、分工、范围与原则,重点阐述绩效目标与绩效指标管理、绩效监控、绩效评价等方面的要求、程序,细致到具体的工程咨询方法,相信与前述两份文件一样将成为今后PPP项目实施中重要的指导文件。

笔者颇为欣慰,五年来PPP参与各方关注的核心问题——“绩效与付费”,最终能够以这样一份内容扎实、颇具亮点的文件得以规范。本文笔者撷取其中几处亮点与读者共飨。

01“再评价”

13号文提出“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作,必要时可委托第三方机构协助。各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。”实践中,通常由当地政府行业主管部门作为实施机构,当然依据项目性质和行业特点,按照发改投资〔2016〕2231号文和财金〔2014〕113号文的说法也可委托相关单位如相关的事业单位承担,可见此处行文阐述之严谨。

文件上述内容一方面明确了各方责任,颇有新意的是“再评价”这一创设,投资管理领域鲜见,对应后文“各级财政部门可结合每年工作重点,选取重大PPP项目开展绩效再评价。”

笔者认为“再评价”作为财政部门的一种监督手段,颇具工程项目管理(Project Management)质量控制中ABC分类管理法的思想,如县级政府的PPP项目特别是政府付费类项目是通常本级的重大项目,其投资规模大,对地方财承影响大,是各级财政部门辖区内需关注的“A类问题”,对此类项目的“再考核”是财政资金有效性监督的重要创新举措。

02ESG理念

关于PPP项目绩效目标编制方面,13号文提出“绩效目标应符合区域经济、社会与行业发展规划,与当地财政收支状况相适应,以结果为导向,反映项目应当提供的公共服务,体现环境-社会-公司治理责任(ESG)理念。”

ESG(Environmental Social Governance)即环境、社会、公司治理的英文缩写,自提出以来已逐步成为国际社会衡量经济主体可持续发展能力最为主要的三个维度。

相关机构对国内的主要ESG指数、上证50、沪深300指数进行对比分析研究发现,在短期收益率上ESG指数相较其他并无明显优势,但长期来看部分ESG指数如ESG100指数表现显著优于上述其他指数。中央财经大学绿色金融国际研究院的研究认为ESG水平越高,企业债券违约或降级的概率越低。还有相关研究利用2008-2017年我国20家电力企业ESG评价指标和财务指标数据进行回归分析,得出电力行业企业ESG评价指数与其经济绩效相关性系数为正,优秀的ESG指标有利于电力企业的发展。

就像PPP本身是个美好的理念一样,ESG作为舶来品,本身值得推广,但目前国内对ESG理念的认知较低,ESG理念在我国仍然处于发展阶段。13号文关于PPP项目绩效评价的共性指标框架中一级指标设置了产出、效果、管理,二级指标也强调了社会影响、生态影响、可持续性等方面要求,希望PPP能够作为载体肩负起ESG理念在国内的推广使命。

03“评审会”

13号文按照PPP项目准备、采购、执行各阶段对绩效目标与绩效指标提出要求。“PPP项目采购阶段,项目实施机构可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整。”“PPP项目执行阶段,绩效目标和指标体系原则上不予调整。”上述安排,符合行业内的一般期望。

特别可贵的是,在项目绩效目标发生调整的情况下,13号文提出,“项目公司(社会资本)对绩效目标或指标体系调整结果有异议的,可申请召开评审会,就调整结果的科学性、合理性、可行性等进行评审。”同时,在项目绩效评价结果有异议的,并与项目实施机构无法达成一致的,“应组织召开评审会,双方对评审意见无异议的,根据评审意见确定最终评价结果;仍有异议的,按照合同约定的争议解决机制处理。”

“评审会”的创新设置,笔者认为可能借鉴了FIDIC红皮书中关于争议解决委员会(DAB,Dispute Adjudication Boards)作为仲裁或诉讼的前置程序的做法,即将争议交由一个独立的第三方来解决。13号文并没有对“评审会”的组织方式进行进一步的说明,一般来说通常有两种,一种是常设委员会,即在合同成立时即由双方指定成员组成,另一种是在争议发生时再进行组织。

无论如何,当PPP项目绩效评价发生异议时,特别是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)将政府与社会资本合作协议定义为“行政协议”之后,社会资本关于绩效评价方面的争议,可以采用“评审会”的方式作为缓冲,避免直面漫长的诉讼和高额费用,是实实在在的机制创新。

作者:关凯 中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司

发布人:PPP服务平台
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