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郑龙玲:对PPP项目履约监管的一点思考

济邦咨询 435 2019年06月25日
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引言:根据财政部PPP综合信息平台显示数据,截至2018年11月底,管理库项目数累计8441个,总投资额累计约23.71万亿元,处于执行阶段和移交阶段的项目约3600个(移交阶段暂无),执行阶段的项目占比约43.5%。如何处理好政府与社会资本的角色定位并构建双方长期合作伙伴关系问题已经成为急需解决的重点问题,尤其是财预〔2018〕167号文件的发布促使PPP项目的履约监管越来越被关注和重视,相关工作亦逐渐提上了日程。

一、PPP项目监管体系和PPP项目履约监管

PPP项目监管体系涵盖了从项目识别阶段、准备阶段、采购阶段到项目执行直至移交的全生命周期,可分为事前监管、事中监管,而本文所说的PPP项目履约监管即为事中监管,顾名思义,履约监管是指采购阶段结束签署PPP项目合同后直至项目移交之日止,政府方根据合同约定的产出及标准,对中标社会资本和项目公司的履约行为进行监督管理,并通过各种管理措施确保其履约行为符合约定的过程。

二、为什么需要履约监管

履约监管的执行情况是影响项目成败的关键因素之一,政府方实施履约监管势在必行,究其原因大致包括如下几个方面:确保PPP项目在执行阶段能够按照既定的交易模式进行运作,最终实现PPP项目的物有所值;由于部分项目前期工作不扎实、政策变化等各种原因,导致项目合作边界在实施过程中进行调整的概率较大;对于政府付费和可行性缺口补助类项目,项目建设成本直接影响政府在运营期的支付责任,因此,政府方出于对投资控制的需要进行履约监管;确保项目的合规实施,降低执行过程中的风险,通过有效的履约监管,最终实现PPP项目各参与方(政府方、社会资本方、社会公众)的共赢。

三、相关政策依据

1.2014年财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)文件中明确提出:建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外,还应保证政府方合理的监督权和介入权,以加强对社会资本的履约管理。

2.财政部发布的《PPP项目合同指南(试行)》明确规定了“政府方的监督、介入”。发展改革委出台的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(2014年版)中分别对“前期工作监管”、“建设期监管”、“运营期监管”、“财务监管”等进行了阐述。

3.财政部《关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》(财预〔2018〕167号)明确要求,加快对政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府债务项目等各项政府投融资活动实施绩效管理,实现全过程跟踪问效。

可见,PPP项目履约管理在相关政策中早有规定,履约监管及全过程跟踪问效已是大势所趋。

四、PPP项目履约监管的特点

现阶段,PPP项目履约监管呈现出如下几个方面的特点:

1.政策的实践指导性不强。目前对于PPP项目的履约监管在政策层面只有原则性的规定,实践的指导性不强。

2.工作内容不清晰,机构化定制特点明显。目前业界对于履约监管的主要工作内容的尚未达成共识,但讨论较为热烈,最为活跃的莫属各类中介机构,而作为履约监管的实施主体,项目实施机构对此问题基本持开放态度。但多数中介机构仅从自身的专业领域出发提出相应的工作内容,因此各家提出的履约监管工作内容有较大差异,呈现出机构化定制的特点,忽略了从PPP项目本身出发进行系统性的考虑。

3.与行政监管存在交叉,缺乏组织协调性。行政监管是指各个行业主管部门按照各自职责,负责相关领域的监督管理工作,因此,行政监管涉及的管理部门较多,包括发展改革、财政、国土、环保、住房和城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等管理部门。一般情况下,PPP项目合同中均会要求项目公司应当接受相关行业主管部门的监管并满足相应监管要求,且大部分项目实施机构本身就是行业主管部门之一,因此,履约监管在实践中必然与行政监管存在交叉,各行业监管又自成体系,缺乏组织协调性,工作难度较大。

4.专业人才队伍匮乏。PPP项目合作周期长,操作流程复杂,在项目建设期、运营期和移交期涉及的主体多、关系及工作内容均较为复杂。因此,实施PPP项目履约监管,不仅要求监管人员熟知PPP项目操作流程和相关政策法规,还需要对相应行业领域的专业技术问题以及法律、财务、工程、审计、税务等问题均有一定程度的了解,以确保在PPP项目推进过程中进行有效的履约监管。但是目前能够满足要求的复合型人才极度匮乏。

五、PPP项目履约监管工作内容的分析

根据已签署的PPP项目合同设定的交易边界,在既定交易边界不变和发生变动的两种情况下,PPP项目履约监管的主要工作内容分别如下:

(一)既定交易边界不变。在既定的交易边界内,PPP项目履约监管的主要工作内容应当围绕PPP项目的核心即项目产出进行展开,根据产出的阶段和产出内容的特点,将项目产出分为工程建设产出和运营维护服务产出,其中:工程建设产出的主要监管内容包括工程质量、产出数量、进度、相关工作程序、投资控制、资金监管等;运营维护服务产出的主要监管内容包括服务标准、运营成本、服务价格、相关工作程序等。与监管内容相对应,履约监管主要工作至少应当包括如下:

(1)顶层设计,搭建履约监管架构。为确保实施机构在面对庞杂的对接部门、复杂的工作内容和工作程序时能够条理清晰的实施项目监管,需要站在PPP项目全生命周期运作的角度,梳理并搭建项目监管架构,根据各部门职能及合同要求理顺各部门监管职责,建立多部门沟通机制及政府监管组织流程。

(2)投融资和资金监管。PPP项目投资额度大,项目投资及融资情况决定了项目能否顺利实施,因此投融资监管是履约监管的重要事项。包括对项目资本金到位情况、资本金来源等合规事项进行审核,对项目公司提交的融资方案进行审核,对融资到位情况进行监督,对资金支付流程进行监管等。

(3)建立PPP项目合同管理体系。PPP项目合同体系是以PPP项目合同为核心,辐射建设期和运营期的全生命周期中可能会签署的一系列合同组成,包括施工总承包、监理、设计、采购、融资、运营管理等各类协议,协议类型多、范围广、管理难度较大,有必要建立合同管理体系,一方面确定协议的审核/备案、执行、监督等程序性事项,另一方面对重要履约事项(如融资交割、履约担保、保险、股权变更、调价等)定制履约管理方案,实施规范化及标准化的管理。

(4)绩效考核及费用支付。绩效考核包括建设期和运营期绩效考核,考核结果与政府方支付金额密切关联,且具有涉及内容较为多、专业化程度高、工作任务重等特点,工作开展难度较大。绩效考核工作内容包括:1)制定绩效考核实施方案,包括完善考核指标、评分标准、考核主体、参与部门、考核方式、考核内容、计划安排等事项;2)组织实施建设期绩效考核,包括准备相关辅助文件、实施绩效考核、对项目建设情况进行量化打分;3)编制绩效考核情况报告;4)测算项目的基准运营维护服务费、基准使用者付费,确定政府可缺口性补助金额;适时启动超额收益分成机制;5)监督项目公司进行整改,核实整改情况;6)根据绩效考核结果实施绩效付费。

(5)建设监管。建设监管工作内容包括:1)工程质量、进度、施工现场管理以及安全管理等事项是否符合PPP项目合同的约定;2)监督并协调招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等传统工程咨询服务单位的履职;3)对相关程序性事项,如工程发包、供应商采购、报批以及项目公司内部决策等进行监督管理,确保项目程序合规,顺利推进。

(6)运营监管服务。运营监管包括对运营质量及运营安全的监管等,具体工作内容有:1)根据项目的运营特点,制定运营质量及运营安全监管计划;2)根据计划对项目运营过程中的运营质量、运营安全等事宜进行监督和检查,形成相关检查报告;3)根据检查情况报告,要求并审核项目公司出具整改计划,监督项目公司落实整改计划并验收。

(7)中期评估。中期评估工作内容包括收集项目运营数据(成本数据、技术数据等),分析评估项目的运营情况,对项目合同的执行情况及物有所值性进行检查验证,根据验证结果启动并进行修约机制。

(8)大中修。由于PPP项目合作周期长,为确保其具备持续提供公共服务的能力,在设计交易结构时通常根据项目类型、设计使用寿命等条件,安排进行中修及大修,主要工作包括:1)根据项目运营维护情况,评估并确定大中修实施计划,包括范围、标准、预算等;2)签署相关委托协议;3)监督大中修实施过程;4)成果验收及整改,确保中修及大修结果符合验收标准,5)费用结算及支付。

(9)移交。项目移交阶段,履约监管的工作内容包括:1)编制项目移交方案,内容包括移交方式、移交范围、时间计划、人员安排、培训机制、物资安排、移交标准、移交程序等;2)实施项目资产评估或绩效考核,判断是否满足移交标准;3)按既定方案,有序实施项目移交工作,确保项目正常提供公共服务;4)及时开展项目后评价,总结经验并指导项目持续运营。

(二)既定交易边界变动。在PPP项目实施过程中,既定交易边界发生变动的概率较大,主要包括工程内容调整、行业政策调整导致标准提高等,主要工作包括如下几个方面:

1.项目合作内容变更。项目合作内容变更包括工程变更、提标改造、改扩建等可能导致双方合作内容发生变更的情形。在合作内容变更的情况下,履约监管工作内容包括但不限于:1)根据规定履行工程变更的相应审批手续;2)重新进行财务测算,调整合作边界;3)完善PPP项目管理的相关配套手续和程序。

2.绩效考核标准调整。根据项目实际情况(包括合作内容变更、行业标准调整、政策变更等)及交易双方诉求,从有利于项目考核以及不降低服务标准的角度,协助调整和完善建设期绩效考核标准,确保绩效考核指标符合项目实际情况。

3.PPP项目的持续完善。在PPP项目实施过程中,需要持续关注相关政策的更新情况,并根据国家省市的最新PPP政策要求,不断进行完善和调整,提出相应的整改建议及应对措施。

4.合同再谈判及修约。根据实际的履约情况(包括项目合作内容变更、中期评估、项目的持续完善等工作)及合作期内的政策环境变化对PPP项目合同进行调整,适时提出项目再谈判的方案,包括再谈判的情形和条件、再谈判的内容;组织再谈判工作或参与由项目公司/社会资本方发起的再谈判;根据再谈判情况签署补充协议。

结语:PPP项目的履约监管工作内容庞杂,对监管人员的知识覆盖面及沟通协调能力要求较高,因此在PPP项目全生命周期处理好政府与社会资本的角色定位,构建双方长期合作伙伴关系并实现良性互动,需要充分发挥第三方PPP咨询服务机构的专业优势,系统地制定各阶段履约监管服务方案并在执行中不断反馈调整,才能真正发挥PPP项目本身的优势,实现PPP的物有所值和各方的互利共赢。

发布人:田青港
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