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浅谈PPP项目的规范化管理

PPP知乎 532 2019年08月16日
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PPP项目合作期覆盖了项目的前期、建设、运营、资产移交阶段,与传统项目相比,社会资本方承担了更多的融资、运营风险。自PPP项目实施以来,国家相继出台了大量的规范性文件,从财金【2014】113号文试行PPP操作模式,到财金【2019】10号文推进规范发展,再到发改投资规【2019】1098号文依法依规加强PPP项目投资和建设管理等。规范的目的就是为了防范风险,如果对风险认知不够、防范意识不强、过程管理不当,势必会产生一系列的不良后果。因此,社会资本及政府均需要采取有效的措施来规范PPP项目管理。本文通过对PPP项目实施过程中的风险进行剖析,指出规范PPP项目管理的关键风险点,并提出措施建议,供大家探讨交流。

一、 PPP模式运作中潜在的风险

(一)项目仓促上马,合规性得不到保障

随着国务院43号文件出台,原有的“土地+平台”的融资模式难以继续,各地方政府纷纷推出了PPP项目。由于有些项目过于仓促,缺乏经验,为后期实施埋下了一定的隐患。不合规的情况有:

1、“伪”PPP项目。国家推广PPP模式的出发点是通过引进社会资本来稳增长、促改革,发挥政府和市场的各自优势和合力。有些地方政府将一些常规的项目变相包装成PPP模式、转笼入库,导致虚假、不合规的PPP项目不断出现。比如,有些商业地产开发项目、招商引资项目,只涉及工程建设、并无运营内容,甚至将运营反委托给政府、由政府兜底等。

财金办【2017】92号、财金【2019】10号、发改投资规【2019】1098号等文件对当地政府控制隐性债务、控制社会资本方过度投资以及项目的入库、梳理、清退库等方面进行了更加规范的约定和明确。对于不合规的项目,各方都面临一系列风险。

2、不符合规范运作要求

PPP项目除了需具备固定资产投资项目的一般合规性要求的同时,还具备自身特点。衡量合规性主要有以下几方面:1)是否按规定入库、是否有两报告一决议、是否有真正的运维内容、是否为非固定付费和保底机制、是否建立了按绩付费的考核机制;2)选择的社会资本是否合格;3)采用的合作模式是否合规;4)项目的操作流程是否按政府规范进行;5)项目的风险分担是否合规;6)政府的采购是否合规等。

3、前期准备工作不到位

1)未按规定履行项目立项等手续;2)用地手续不全、征迁进度不可控;3)未进行物有所值评价和财政承受能力论证等。

这些前期手续的合规性,直接关系到一个项目的成功与否,小则影响到项目施工许可办理、如期开工,大则影响到整个项目的融资工作、竣工验收。

(二)过程中政策处理困难,工期难以控制、财务成本增加

PPP项目体量大、涉及政策处理范围广,尤其是公路、市政、水利等线型项目,造成政策处理难的原因错综复杂,影响尤其突出。牵涉部门广,需政府各部门、社会资本协调配合、通力合作,处理的效率直接影响项目工期。

虽然某些PPP合同中就项目政策处理滞后、建设期利息计算等进行了相关约定,但政策处理滞后打乱了整个项目融资计划、还贷统筹,资金占用时间的延长增加了社会资本的财务成本。

(三)合作期限长,不可预见因素较多

PPP项目的合作期限往往是10—30年不等,建设期和运营期相对传统项目较长。

虽然众多PPP合同中就材料调差方式进行了约定,但对社会资本来说仍存在一定的不可预见性。尤其在某些建设期较短的PPP项目中,政府更倾向于采用固定总价或设计图纸包干模式,社会资本面临的风险更大。

一个PPP项目的合作期即使按较短的十年来算,也将经历多次政府领导班子更换,给项目带来一定的风险。

(四)运营期长,对建设期质量管控要求更高

PPP项目包含了较长的运营期,社会资本收回项目的成本及收益主要依赖于政府对社会资本的运营维养绩效考核和服务购买,同时社会资本需在运营期结束后将合格的项目无偿移交给政府方。项目建设期质量好坏直接决定了后期的运营成本,因此对社会资本建设期质量管控提出了更高的要求。

二、规范PPP项目管理措施

鉴于在PPP项目实施过程中社会资本面临如此之多的风险和不可预见性因素,为确保一个项目的顺利竣工、运营、款项收回、项目移交,个人认为可以从如下几方面来规范PPP项目的管理:

(一)加强投标前项目风险防范

PPP项目是政府和社会资本在公共建设或服务领域的合作,故影响PPP项目的三个主要因素是政府、社会资本和项目本身。

1、对于社会资本来说,经营PPP业务,涉及到建设、施工、金融等各个专业领域,这就要求社会资本方在各领域内必须严格执行国家及各地方的相关政策文件要求,做到严格自律,不违规经营、不盲目扩张,特别是2019年新出台的《政府投资条例》(国务院令第712号)和发改投资规【2019】1098号《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》,就更加要求社会资本方必须要在自身投资能力范围内进行合理投资,坚决确保项目资本金的非债务属性和注资比例要求,确保项目能在合理的负债率下健康、稳定运行。

社会资本方在介入实质性项目的倾向前,也需对项目本身及相关范围内风险进行系统性了解和分析,如项目本身(入库情况及入库级别,项目运作是否符合法合规、前期手续是否齐全等)是否有风险、使用者付费项目的市场前景、项目当地政府的基本情况(政府级别、所在区域、经济规模、政府财政收入和债务情况、信用、政府偿债能力、PPP项目财政支出比例、项目是否纳入财政预算通过人大决议)等方面进行严格的甄别,加强标前的风险识别,防患未然。

2、对于政府来说,必须要坚决贯彻和落实党中央、国务院关于基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务风险的决策部署,加强PPP项目投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性,合法、合规、合理的逐步上马和推动地方的PPP项目建设工作,如明确“正负面”清单,明确全生命周期管理要求,严格项目入库,完善“能进能出”动态调整机制,落实项目绩效激励考核;对于财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目;建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入等等,相关政策措施的出台,都进一步要求政府采购人必须采取严谨的态度确保项目的合法性和合规性。

(二)各方积极配合地方政府推动政策处理并做好相关资料收集

在大部分PPP合同中约定项目的政策处理由采购人负责,但形成项目政策处理难的原因错综复杂,在现有国家政策条件下某些政策处理靠采购人单方面的努力很难得到及时解决。在此情况下,需各方多方面、多渠道来积极推动,共同做好相关资料的收集。

(三)加强PPP合约管理,及时做好各项签证工作

PPP项目工期长、发生各种不可预见因素较多,过程中设计变更、现场工程量确认、无价材料的签证、材料调差等比较普遍。若过程中各项签证工作未同步进行,部分工作内容在隐蔽后将无法确认;加之各方主办人员调动频繁,导致项目结算存在较多争议且很难找到合适办法予以解决,严重影响了审计工作的开展。因此在项目的实施过程中加强PPP合约管理、及时做好各项签证工作很有必要。

(四)加强建设期质量管理,降低运营成本

一个PPP项目的竣工验收标志着项目建设期结束、运营期开始。怎样降低运营期成本并在运营期结束后顺利移交政府,是每位社会资本将面临的问题。因施工问题埋下的质量风险一般由社会资本承担,所以,为了降低运营成本,建设期的质量管理至关重要。做好建设期的质量管理可从如下几方面着手:

1、选择施工资质好、实力强、社会信誉度高的施工单位,比如与优质品牌的施工企业建立长期战略合作伙伴关系;

2、在施工招标时适当考虑施工方的合理利润,并在施工招标前对项目材料品牌、档次、性能等进行约定;

3、加强过程中隐蔽验收管理、功能性检测;

4、重视过程中工程质量通病的防治;

5、把好竣工验收及质保期复查关。

(五)明确主体职责、各司其职,加强参建主体间协调

项目的正常开展离不开各参建主体的大力支持,为避免因各方对PPP模式的理解不一致、工作中相互推诿,在实施过程中需明确各方主体职责。

关于此类问题,国内也有许多成功的经验值得借鉴,比如:

1、在某些PPP项目实施过程中采购人将其招标产生的设计、勘察、监理单位等书面授权由项目公司统一管理,让社会资本充分发挥自身项目管理优势,采购人则将工作重心集中在项目政策处理和监管上;

2、采取签订三方协议形式,即采购人招标产生的责任主体合同签订由采购人、责任主体单位、项目公司签署三方协议,并在协议中明确项目公司对责任主体的管理权限。

3、建立定期的协调机制,如现场协调机制、专题会议机制、工程例会机制、监理例会机制等,加强各主体间的沟通协调,共同推动项目的开展。

三、结束语

虽然国家就PPP模式出台了大量的规范性文件,但实践过程中不规范的方面仍然存在,这些风险对政府和社会资本都是一种考验。只有高度重视PPP项目的风险管理,规范程序、规范合同、规范管理、规范合作,政府和社会资本才能在这场PPP徒步中才能走得更稳、更远、更和谐。

发布人:PPP服务平台
标签:PPP规范
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