第三方登录

第三方登录

当前位置:首页 > 知识分享 > 学术研究 > 正文

PPP项目绩效评价之关键——绩效目标和绩效指标

PPP知乎 10489 2020年04月22日
分享到:

PPP项目的按效付费是贯彻执行贯彻落实中共中央及国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》,进一步提高公共服务供给质量和效率的重要体现。但PPP项目涉及领域广、专业性强、绩效管理过程复杂,部分项目的绩效评价不够全面、流于表面。为规范PPP项目全生命周期绩效管理工作,提高公共服务供给质量和效率,真正实现PPP项目的物有所值,2020年3月31日财政部正式印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财办金〔2020〕13号,以下简称“《操作指引》”)。此次操作指引的出台,明晰了PPP项目绩效的目标、指标管理、监控、评价、组织保障等内容,为PPP项目绩效管理实操过程中的很多疑惑和问题找出了答案。《操作指引》涉及内容较多,下面笔者仅就PPP项目绩效评价过程中关键和重要的绩效目标、指标内容和指标体系设定等方面谈几点自己的思考与建议。

一、绩效目标及绩效指标的概念及设置意义和作用

绩效目标(常被称为目的和责任)是指给评估者和被评估者提供所需要的评价标准,以便客观地讨论、监督、衡量绩效。绩效目标是进行有效绩效管理的基础,绩效目标与相应的项目支出范围、方向、效果紧密相关,制定绩效目标要以结果为导向,要经过调查研究和科学论证,符合客观实际。绩效指标是指绩效目标的具体内容,它可以理解为是对绩效目标的分解和细化。绩效指标的确定,有助于保证绩效评价的客观性、可操作性。绩效指标应尽量进行定量表述,不能以量化形式表述的,可以采用定性的分级分档形式进行表述。

设置PPP项目绩效目标及绩效指标的意义作用在于通过沟通协商将被评价方的义务和责任细化为具体的目标和指标,给被评价方明确了实施、运营的要求,可以让被评价方明确如何在实施过程中要求自己。通过目标和指标的设定可以使评价更公平和理,可以有效地通过绩效目标和指标来反映项目实施的真实情况,避免了主观偏见或以点概面情形。绩效目标和指标的设定有助于约束、促进双方按照约定的权利义务进行有效的履约,有助于项目更好的按照约定进行推进实施,有助于保障合作各方合法权益,真正实现项目物有所值。

二、《操作指引》对PPP项目绩效目标及指标的规定

PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动,《操作指引》用整个章节详细阐述了PPP项目绩效目标与绩效指标管理有关内容,可见其关键和重要,如:

第六条 项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标,报项目所属行业主管部门、财政部门审核。

第七条PPP项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标。总体绩效目标是PPP项目在全生命周期内预期达到的产出和效果;年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果,应当具体、可衡量、可实现。

第十三条 编制政府付费和可行性缺口补助PPP项目年度支出预算时,应将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送财政部门审核。

第二十三条……各级财政部门应结合预算绩效管理要求,认真审核PPP项目财政收支预算申请及PPP项目绩效目标和指标体系……

因此,科学、合理确定绩效目标和指标体系应分别从管理目标、产出目标、效果目标等方面,结合结合PPP项目所处的不同领域,由项目实施机构或主管部门制定,报同级财政部门审核确定(与PPP项目方案同步进行)。产出目标和效果目标一定要突出不同项目不同特点,抓住关键点(公共产品和服务的数量、质量、成本费用、效率、价格、公众满意度),分配好权重系数,真正实现物有所值,提高社会、环境、经济效益,提高社会满意度。

此次《操作指引》中明确了项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标,报项目所属行业主管部门、财政部门审核。基于PPP项目的绩效管理工作是由实施机构主导完成的,而绩效的目标、指标和指标体系直接影响评价结果,从而会对项目公司和社会资本方形成一定的利益影响,为了避免双方在项目合同履约过程中的不必要纠纷和矛盾。《操作指引》对于处于实施不同阶段、不同情况的项目提出了不同要求:

1、对于已签约的PPP项目。如需要按照新出台的操作指引修订或完善,那么,需先征得项目公司或社会资本方的同意,并双方协商一致。在此前提下,结合已经签订的PPP项目合同、招标文件等材料,就项目的绩效目标、指标内容设置,尤其是指标体系等进行进一步细化和补充,对补充和细化的内容需达成一致意见,并重新签订补充协议并报政府审批。

2、对处于准备阶段的PPP项目,应按照操作指引的规范要求,结合项目的特点,在充分征得相关部门、潜在社会资本等相关方的意见后确定本项目的绩效目标、绩效指标及指标体系等内容,最终将其固化为对双方都有约束力的法律条款和文件。

三、关于绩效目标的制定

《操作指引》对于绩效目标进行了划分和明确,PPP项目绩效目标分为总体绩效目标和年度绩效目标。

(一)对于总体绩效目标。总体绩效目标是PPP项目在全生命周期内预期达到的产出和效果,此部分绩效评价的目标设置应在项目前期项目论证、立项审批、社会资本方招采时确定,设定的绩效目标是对整个PPP项目全生命周期的总体评价,应当从项目前期立项审批、社会资本方招采、项目执行、执行进度、项目产出或服务质量、按效付费、项目移交等方面建立全生命周期的绩效管理目标。

根据动态性原理,为保证总体绩效目标的实现,在项目实施全过程绩效目标和绩效指标体系一样不能一成不变,而应是动态性的、可补充的,可根据绩效评价过程中的实际情况,或依据部门履职和PPP合同约定义务履行部门或行业监督职责,通过内部或外部实施的绩效管理活动及时发现和纠正目标偏离和执行偏差,从而不断调整、完善整体目标。项目合作期满完成移交后,从而对各部门、单位在PPP项目中的管理和监督活动做出科学、客观的评价。

(二)对于年度绩效目标。年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果。是依据PPP合同履约情况及监管要求,对当年度项目公司和社会资本方而设定的绩效目标,项目公司、社会资本方能否实现绩效目标是作为按效付费的重要依据。同时,PPP项目年度绩效目标的设定应可衡量、可实现,并符合指向明确、细化量化、合理可行。

两个层次构建的绩效目标并不相互独立,都是以同一PPP项目作为载体针对PPP项目涉及的相关方,对其在PPP项目中的职责和义务,实施跟踪监控和绩效评价,通过对绩效管理结果实施问责、奖惩等措施,共同推动PPP项目的规范运行。

四、关于绩效指标的设置

PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具,应按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则,结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定。

(一)制定绩效评价指标的原则

1、系统性原则。在制定绩效评价指标的过程中,应当在遵循国家及行业标准和规范要求的基础上,结合项目的绩效目标,采用定量指标与定性指标相结合的方式,系统的反映PPP项目实施的产出结果,相应的社会、经济、环境效益以及项目的管理情况。

2、相关性原则。选定的绩效评价指标与其所做的工作和完成的任务有直接的联系。

3、重要性原则。对绩效评价指标在整个评价过程中的地位和作用进行筛选,选择最具有代表性、最能反映评价要求的绩效评价指标。

4、可比性原则。对具有相似目标的工作选定共同的绩效目标,保证绩效结果可以相互比较。

5、经济性原则。绩效评价指标要考虑现实条件和可操作性,能在合理的成本基础上取得绩效目标数据并进行评价。

6、动态性原则。项目绩效评价是一个动态过程,反映专项资金项目绩效的指标体系同样不能一成不变,而应是动态性的、可补充的,可根据绩效评价工作的开展情况,不断调整、完善基本指标。

(二)绩效指标及指标体系设置应注意的问题

通常来说,PPP项目绩效评价指标是对绩效目标的细化和量化,通过细化、量化后使得实现绩效目标变的可操作,一般围绕产出、效果、项目管理和满意度几个维度构建指标体系。

绩效指标体系通常由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成。在构建PPP项目绩效指标体系过程中,首先要根据绩效管理的主体、目标、内容,设置不同维度的绩效指标体系。同时在构建绩效考核指标体系中需要做充分的前期调查和资料收集、整理和研究工作,具体包括明确PPP项目参与各方的性质、合作内容、合作周期内各方职责权限,确定PPP项目具体提供的公共产品或服务的内容、功能、特性和产出标准,确定PPP项目建设、运营、移交各阶段设定的技术标准和对项目公司内部管理具体要求等。

一般来说,建设、运营、移交技术标准应该以行业或地区标准作为硬性指标,对项目公司人、财、物等内部管理的要求则以PPP合同约定条款设定相应考核指标,根据项目可研报告及PPP合同细化项目预期效益、效果,确定用户满意度标准和项目可持续性的相关内容。

本次《操作指引》规定了各级财政部门应会同相关部门,建立健全PPP项目绩效管理相关的共性指标框架,一旦次共性指标框架建立健全,根据项目实际情况再在此基础上进行细化就相对简单很多。《操作指引》还要求各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求,建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系,明确绩效标准。在具体执行时应结合项目合同约定、年度绩效目标,制定适合本项目的指标体系并开展PPP项目绩效评价。

五、对绩效评价指标设置的思考

按照《操作指引》的规定,PPP项目绩效目标与绩效指标由项目实施机构负责编制,报项目所属行业主管部门、财政部门审核,经政府审核的绩效目标及指标需要事先在PPP项目合同中落实,并依据PPP项目合同的约定开展后续的绩效监控及绩效评价。那么对于负有编制责任和负有审核责任的相关机构来说,都提出了更高和更专业规范的要求。笔者认为此项工作当然可以可由其自行完成,但基于该项工作的专业性及复杂性,一般应委托有经验的第三方专业机构帮助完成。下面结合自己的工作实践谈谈对此的思考:

目前,项目绩效评价多采用定性和定量相结合的方式,未来的评价将从定性、定量相结合的方式,逐步向以定量为主的评价模式过渡。定性评价的指标设定很难具体量化处理,评分时很大程度存在个人主观意识,绩效评价操作时,定性指标的打分结果可能存在很大偏差,对于定性结果可能存在争议。因此,对于影响项目关键的技术类指标主要应采用量化的评价方法和指标,多设置客观得分,而非靠评价专家的主观判断。

制定项目绩效评价指标的一般思路及程序:首先需要根据PPP项目实施目标、项目立项材料、招投标文件(如有)、PPP项目合同约定(约定)和监管要求等来确定评价的具体内容;然后根据评价内容确定、筛选出能够体现项目绩效目标的核心一级指标;其次根据项目实际情况及考核需求,进行细化制定二级、三级指标及评分彼标准。

(一)确定评价内容及一级指标

PPP项目的评价内容要根据PPP项目实施目标、项目立项材料、招投标文件(如有)、PPP项目合同约定(约定)和监管要求确定。PPP项目实施目标会直接指明项目的产出和效益效果,PPP合同中会对项目公司的投入、管理行为和产出有所约定,项目所属行业主管部门制定的行政监管政策中会对此类项目的运营管理和项目产出有所规定。因此,根据确定的绩效评价的内容和指标设计原则,绩效评价一级指标的内容一般应包含项目预期产出、预期效果及项目管理等内容。项目在不同的生命阶段,评价指标内容也有所不同,需要在确定一级指标的基础上根据项目所处的阶段,进行细化具体阶段指标。

(二)筛选、细化二三级指标

一级指标只是概括了需要实现的项目目标和绩效评价内容,具体如何体现和反映需要通过二级、三级指标进一步细化、量化处理。产出类指标可按照产出重点要素进行细化,如项目工程的产出标准、产出质量、竣工验收等指标,三级指标如:进度控制、设计施工标准、质量控制以及成本控制等;效果类指标可根据对周围及社会产生的影响来进一步具体细化,如二级指标可设置:社会影响、生态影响、可持续和满意度,三级指标再通过针对性筛选对二级指标进一步细化设置,如:安全文明施工、应急管理、环境保护、环保与安全生产责任事故、政府方满意度、公众满意度等;项目管理类指标可以依照合规性及行业监管要求等进行细化,如财务管理、组织管理、档案管理等,三级指标可以细化为:资本金到位率、资本金合规性(视情况)、融资资金到位及时率、资金管理制度、财务报告制度、履约保函、保险办理等,组织管理:组织管理制度、人员配备及资质要求等;档案管理:合同管理、招投标备案、工程备案、信息公开制度等。

(三)核心指标设置的意见与建议

根据KPI关键绩效指标评价的要求,核心指标设置应根据项目特点,整理、归纳出直接影响项目效果的关键性指标,应该重点突出。此类指标属于强制性指标,一旦此类指标不合格则此项就不合格,而不是简单地根据指标权重进行扣分,如:移交期的资产性能测试指标,一旦资产性能测试不符合要求无论移交期绩效评分多少都是不可以进行项目移交的。另外,对于核心指标可以设置独立考核事项,单独约定核心指标出现问题的处理机制,如:发生环保与安全责任事故、工程质量事故等除应该按照绩效评价进行扣分,还应该结合行政监管及安监部门对事故认定情况等进行相应的违约责任处罚。

综上,随着《操作指引》的出台,PPP项目的各参与方都严格应该按照《操作指引》要求,紧紧围绕“按效付费、无效问责”的管理原则,结合项目不同特点,抓住绩效评价的关键目标和指标,分配好权重系数,真正实现PPP项目的物有所值,实现以“提高公共服务质量和效率”的绩效评价之目的。

作者:王永刚 王杉 江苏义行律师事务所 

发布人:PPP服务平台
收藏0 点赞0
分享到:
发布评论

0/400

中国PPP服务平台

热度排行

中国PPP服务平台
中国PPP服务平台