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李贵修:运用PPP模式进行城镇老旧小区改造建设应注意的问题

上海建纬(郑州)律师事务所 6432 2020年07月28日
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国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发【2020】23号)明确要求要推动各种社会力量参与老旧小区改造工作。包括鼓励原产权单位对已经移交地方的原职工住宅小区给予资金支持;公房产权单位应出资参与改造;引导专业经营单位履行社会责任,出资参与小区改造中相关管线设备的改造提升;通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式,吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类改造设施的设计、改造运营;支持规范各类企业以政府和社会资本合作模式参与改造;支持以“平台+创业单元”方式发展养老、托育、家政等社区服务新业态”等。其中,支持规范各类企业以政府和社会合作模式(PPP)参与改造是其中一项重要的形式,为PPP运用于城镇老区改造提供了明确的政策依据。如何有效运用PPP模式做好城镇小区改造工作?本文从如何理解PPP运用于老旧小区改造的基本原理、PPP运用于城镇老旧小区改造应注意的问题维度提出如下建议。

一、采用PPP模式进行城镇老旧小区改造项目建设的基本原理

提供公共产品是PPP的根本属性,城镇老旧小区改造提供的是否为公共产品?这是老旧小区改造项目采用PPP模式首先要回答的问题。从微观的角度看,城镇老旧小区改造为特定的对象提供了服务,好像不是公共产品,或者说不是纯粹的公共产品。但是,从宏观角度讲,党中央、国务院把城镇老旧小区改造确定为今后一段时间城市建设的重点工作是具有重大战略意义的。它是城市现代化治理的一项重要工作,是实现城市文明建设的一项重要内容,也是一项重要的民生工程,是人民群众共享改革发展成果,获得满意感的一个重要手段。从这个意义上讲,城镇老旧小区改造并不是完全为特定的群体和对象提供的私有产品,而是关呼国计民生的公共产品。何况,在改造过程中由政府投资部分形成的资产其权属应该属于政府。项目适合社会资本投资是PPP的另一个特点,城镇老旧小区改造不同于一般的政府投资项目,也不同于一般的商业项目,其涉及面广,主体复杂需要协调各方的意见和利益。由社会资本操盘项目,便于采用灵活的方式组织项目实施。PPP模式是公共产品的创新提供模式,所以创新属性是PPP的一个重要属性。城镇老旧小区改造是新生事务,党中央国务院提出了总的要求,具体怎么搞需要各地根据各地的具体情况制定相应的政策,采取相应的办法去组织实施。PPP模式的创新属性可以很好的解决这一问题,通过具体PPP项目的创新活动,可以灵活进行各种改造模式实践,丰富填补经验不足的问题,创新城镇老旧小区改造模式。PPP的还有一个重要特点是要求项目具有长期稳定的收益。老旧小区改造属于公益项目,不可能产生暴利,但是绝大多数属于基础投资,其商业价值回报是通过长时间逐渐释放出来的,所以,符合PPP长期稳定收益的要求。

二、采用PPP模式进行城镇老旧小区改造项目建设操做中应注意的问题

PPP运用于城镇老旧小区改造是新生事务,处于改革探索期。笔者认为可以参照一般PPP项目的操作路径,结合城镇老旧小区的特点进行项目运作。

首先是根据城镇老旧小区改造的政策要求和项目特点做好项目的发起和识别。并不是所有的老旧小区改造项目都适合PPP模式。要注意政策界限,主要针对2000年以前的城镇老旧小区进行改造,要和住建系统对接,选择哪些已入老旧小区改造项目库的重点项目。要选择哪些公益性强、投资额大的基础设施类项目。比如,供水、供气、供电、网络、管网等综合性基础设施改造、建设。征对单户改造、一次性投入、投资较小、缺乏运营内容的项目则不宜列入PPP项目。

其次是根据城镇老旧小区改造的项目特点做好物有所值和财承评价工作。老旧小区改造项目不同于一般公共设施和公共服务项目。物有所值评价特别重要。要充分论证采用PPP模式建设的必要性和可行性,适合采用PPP模式的才运用PPP模式实施建设。财承评价也是一项重要工作,国办发【2020】23号要求不能在老旧小区改造中形成新的政府隐性债务,要充分调动各方力量筹集资金。所以,在城镇老城改造PPP项目财承评价时,既要注意不能把政府应该承担的费用遗漏,也不能把不应该政府承担的费用当作政府费用列入。

再是在实施方案中要充分体现城镇老旧小区改造的特点。实施方案是PPP项目的总的章程,制定好实施方案是保障项目实施的关键。区别于一般PPP项目,老旧小区改造的方案制定要注意征求各方面意见,要注意征求业主委员会、居委会、社区、物业公司、专业公司等的意见,需要征得同意的要征得同意,需要签订协议的要签订协议。要注意综合城市功能,充分考虑新建、改建设施的综合利用、共同利用问题。避免产生重复建设、浪费现象的发生。实施城镇老旧小区PPP改造时要注意项目的适当合并,因为老旧小区改造单个项目普遍投资都比较小,投资太小的项目运用PPP模式在成本和费用方面不太适宜。所以,对项目的适当打包是必然的。同时需要指出的是,对于城镇老旧小区PPP改造项目要切合项目的实际,不能像其他项目对投资规模做太大的要求,投资规模太大的要求并不符合城镇老旧小区改造项目的实际。老旧小区改造的项目资金来源有上级财政资金补助以及专业公司投资、改造住户承担费用、原产权移交单位补贴、物业维修基金等。政府付费部分应列入财承,上级补助资金应抵充政府付费,其他来源资金应视作使用者付费来源。老旧小区改造使用者付费来源复杂,有些需要事先签订合同,比如住户承担部分、专业公司承担部分、原产权单位承担部分等。有些要履行法定程序如物业维修基金的使用等。

最后是建议各地要建立城镇老旧小区改造PPP项目联审机制,优化项目入库标准,简化项目入库程序。既要严防违规搭车、隐性债务等问题的发生,又要为充分运用PPP模式支持城镇老旧小区改造项目建设扫除制度上的障碍。要做好绩效监控和绩效评价工作,要注意在绩效评价中充分吸取民众意见,民生工程毕竟人民的满意才是最重要的。

发布人:PPP服务平台
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