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杨平:浅析PPP项目绩效考核

网络 10123 2020年08月31日
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摘 要:近年来,随着财政部、发改委等部门对PPP项目的规范管理,陆续发布了相关指导政策,防止地方债务风险,绩效考核成为PPP项目能否推行实施的关键。在介绍PPP项目绩效考核概念的基础上,分析绩效考核的必要性,以自贡市垃圾焚烧发电厂PPP项目为例进行实证研究,提高过程考核效率、优化考核结果运用,为PPP项目绩效考核提供理论依据和实践参考。

公私合营模式(PPP)是在工程建设领域中有效改善公共产品管理效率的常用模式之一,能有效满足公众日益增长的社会需求,提高公共服务质量。据全口径统计,截至2020年7月底,全国范围内公布中标的PPP项目规模已达17.7万亿,项目总数为11976个。随着PPP模式的广泛运用,其存在的问题也逐渐滋生,项目绩效考核已成为各参与方较为关心的核心问题。

1、绩效考核的基本概念

绩效考核(Performance Appraisal)的思想最早源于中国古代皇帝对官吏政绩的考核,后多用于企业人力资源管理领域,被定义为“对员工个人在职绩效和行为做出评估的过程”。随着对绩效考核认知的不断加深,人们将其延用至财务管理、工程管理等领域以提升企业的管理水平,保证工程建设高效、有序的进行,提高经济效益。

2020年3月16日,财政部正式发布了《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金[2020]13号,以下简称《操作指引》),完善了绩效考核(监控)的概念,指出“PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理,通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。”,反映出财政部对绩效考核“过程输出”思路的认可。

2、PPP项目绩效考核必要性分析

PPP项目之所以在国内迅速推广的重要原因是它能够实现物有所值,为了验证在实施全过程中与传统模式相比是否真正实现物有所值,就需要对其进行全过程的绩效考核。本文基于SWOT对PPP项目绩效考核进行必要性分析。

2.1 实施主体具有造血功能(Strengths优势)

绩效考核的实施主体为实施机构,实施机构可自行实施或委托第三方组织实施,责任主体也为实施机构。在目前市场环境下,实施机构具有独立经济实体,具有稳定的经营收入和可持续发展的现金流,自身具有造血功能,有实力来开展实施PPP项目绩效考核工作。

2.2 社会资本方资金来源匮乏(Weaknesses劣势)

绩效考核的实施目的是为了发现偏差,督促社会资本方完成纠偏。但从现行市场改革过程中可以看出,市场资源供求不平、资金来源匮乏等壁垒导致了社会资本方对PPP项目传统的公共管理模式将不再适应现代投资市场,其内部难以掌握产品成本、数量信息的劣势已经体现,这就需要通过绩效考核来监控社会资本方在建设运营过程中对PPP项目进行绩效管理。

2.3 三代PPP理论推动PPP项目绩效考核(Opportunities机会)

2019年11月在清华大学召开了第四届中国PPP论坛,在此次论坛上,提出了“三代PPP理论”,分别是“资金为本”(强调公共部门使用财政资金的物有所值)PPP、“经济为本”(强调PPP对经济发展的价值)PPP、“以人文本”(强调PPP对人类的价值)。面对新市场新理论,绩效考核的频率变得频繁,一般会按照合同约定,每季度/半年/年度进行一次,注重过程动态考核。提高PPP项目的绩效考核效率是实现物有所值、经济发展、公众满意的机会。

2.4 地方政府债务沉重(Threats威胁)

常年以来,GDP目标导向的政绩考核助推了地方政府举债冲动,虽然2020年2月财政部提前下达地方政府新增债务限额,但由于城镇化进程加快以及基础设施建设的巨额资金需求提高,加之对冲今年全球爆发的新型冠状病毒肺炎疫情的有效解决办法是启动“新基建”(5G、医疗教育、人工智能、数字经济)项目,必将加大其投资力度,对于地方财政危机的政府,其偿债存量势必急剧扩张。此外。绩效考核结果直接与付费直接挂钩,一般合同会约定根据考核结果计算项目付费情况,为了缓解地方债务危机,实行绩效考核已刻不容缓。

3、实证研究

3.1 工程概况

某市垃圾焚烧发电厂PPP项目实际总投资3.1亿元,企业自筹1.1亿元,银行贷款2.0亿元。项目年处理生活垃圾26.67万吨,日处理能力800吨,设置2条日处理400吨生活垃圾的生产线和两台容量为12MW的汽轮发电机组。处理工艺为以垃圾焚烧为主并利用余热发电,配备辅助生产设施和配套设施等。

3.2 绩效考核流程

借鉴以往研究经验,结合某市垃圾焚烧发电厂PPP项目的邻避问题、PPP模式,考虑到数据来源的广泛性与专业性,主要采用案卷研究、实地调研、数据填报、座谈会、问卷调查等方式进行全面调查,提高数据可靠性、科学性,从项目建设全过程、项目效果和经济效益、项目环境和社会效益、项目目标和可持续性4个方面构建垃圾焚烧发电厂PPP项目绩效考核指标体系。利用层次分析法对指标赋予权重,结合模糊综合评价法进行考核评价,计算某市垃圾焚烧发电厂PPP项目考核分值,得出考核结果。

3.3 绩效考核结果

通过模糊综合评价法对某市垃圾焚烧发电厂PPP项目进行综合考核,具体分析如下:

(1)项目建设全过程方面,决策合理,决策目标符合项目实际和发展需求,很好地指导了项目的开展建设和生产运营,但在设计中出现了一些错、碰、漏等现象,设备运行存在较多问题,如焚烧炉性能较差,容易爆管等。

(2)项目效果和经济效益方面,总投资成功控制在了决策批复投资3.5亿元之内,但在后期运营阶段项目垃圾供给量不足,影响垃圾处理量,使得生产负荷偏低,生产经营收入偏低。

(3)项目环境和社会效益方面,环境效益良好,各项环保指标均满足要求,这与项目发电有限公司对环境保护的重视、各项环保制度的制定、环保设施设备的投入、环保监测管理工作的严格执行是分不开的;社会效益显著,垃圾焚烧发电厂的建设,不仅可以有效处理垃圾,也可提高当地人民的环保意识,为环保教育提供参观场所。

(4)项目目标和可持续方面,工程质量满足项目预期目标,各项建设内容和规模严格按照批复内容顺利完成,且项目在运行阶段,通过技术改良,使得锅炉实际煤耗比原设计大幅降低,原设计燃烧吨垃圾掺烧煤指标为63.13千克煤,现实值为9.65千克标煤/吨垃圾,这不仅节约了原材料使用、降低了生产成本,也减少了污染物的排放、保护了环境,同时也为同行业生产提供了借鉴。

3.3 建议

通过对某市垃圾焚烧发电厂PPP项目的全过程绩效考核结果,提出以下建议措施:

(1)项目在设计的过程中,应全程把控,加强对设计工作的管理协调力度,建立设计跟踪体系,使得设计工作更加有效的开展。

(2)项目管理人员迅速对设备性能不能满足运行要求做出整改措施,进行设备升级改造,并及时根据国家的新标准和行业规范,对项目的设备设施进行调整。

(3)项目投产后,应加强与垃圾供应方的沟通协调,确保垃圾进场量达到设计值,促进效益最大化。

(4)及时同政府部门进行沟通,重点关注垃圾供给和垃圾补贴,以保证垃圾供给符合设计要求,同时垃圾补贴及时到位,保证项目运营顺利进行。

4、结论

实施主体具有造血功能、社会资本方资金来源匮乏、三代PPP理论推动PPP项目绩效考核、地方政府债务沉重等因素推动了绩效考核的运行。对某市垃圾焚烧发电厂PPP项目进行绩效考核,从其建设全过程、技术效果和经济效益、环境和社会效益以及目标和可持续性4个方面构建绩效评价指标体系,完善了该类项目的绩效考核指标体系。层次分析法和模糊综合评价模型具有可操作性,对PPP项目的绩效考核工具提供了参考,并对PPP项目全过程绩效管理具有一定的实践价值。

发布人:PPP服务平台
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